政府决策合法性审查的背景及意义19篇

发布时间：2022-11-14 12:15:03 来源：网友投稿

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政府决策合法性审查的背景及意义19篇

篇一：政府决策合法性审查的背景及意义

　　推进重大行政决策合法性审查机制常态化

　　党的十八届四中全会作了

　　《中共中央关于全面推进依法治国

　　若干重大问题的决定》，其中明确提出：建立行政机关内部重大

　　决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，提交讨论。这一规定较

　　2010年《国务院关于加强法治政府建设

　　的意见》中不得

　　的“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查

　　和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”这一规更为具体且

　　更加明确。行政决策的合法性审查就是要对政府的决策过程进行

　　一个法律上的检测或者过滤，不仅达到行政的目的可以实现，要符合行政的正当性要求。

　　、对行政机关内部的重大决策进行合法性审查的重要性

　　重大行政决策旨在提供重要的公共物品，行使的是重要的行

　　政决策权，决策结果会对社会公益产生重大影响，因此，应当依

　　法作出。

　　所以对行政机关内部的重大决策进行合法性审查，具有

　　至关重要性。

　　首先，行政决策合法性审查是健全政府依法决策，推进法治

　　政府建设的关键环节。其实早在

　　2008年《国务院关于加强市县

　　政府依法行政的决定》

　　中就明确指出“建立重大行政决策的合法

　　性审查制度。

　　市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制

　　机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经

　　审查不合法的，不得作出决策。

　　随着我国社会主义市场经济和民

　　主法治建设的不断推进，市场主体和人民群众法治意识和法治观

　　念建设的不断增强，政府面临日益增多、负责的法律事务和法律

　　问题。因此，越是重大复杂的行政行为，越要注重从法律层面思

　　考问题、解决问题。当前，一些行政机关领导干部和工作人员法

　　治观念参差不齐，违法决策的现象时有发生。

　　重大行政决策的合

　　法性审查是行政机关的内部程序，其审查职责由政府及其部门的

　　法制机构承担。内部重大决策合法性审查，有助于提高各级政府

　　决策的科学化、民主化、法治化水平，加强行政机关自我约束的、并从源头上、全局上预防、堵塞违法行为的产生，因此，合法性

　　审查是重大行政决策法治化的关键环节和重要保障，行政行为出笼的“过滤器”和“防火墙”。

　　是防止违法

　　其次，行政决策合法性审查是维护群众合法权益，实现经济

　　社会健康发展的迫切要求。

　　政府是人民的政府，政府工作的根本

　　宗旨就是执政为民，根本要求是维护最广大人民群众利益。

　　重大

　　行政决策要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解

　　政府的决策水平

　　决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，和质量集中反映了政府的执政水平和管理水平，如果决策失误过

　　多，决策成本过高，都将直接损害决策部门在人民心中的形象。

　　科学民主的行政决策尤其重大行政决策直接关系到人民群众对

　　政府的信任度以及认同感。

　　近年来，我国各级行政机关科学民主

　　依法决策机制不断完善，各级领导干部决策能力和水平不断提

　　高。与此同时，实践中也存在一些突出的问题，比如，一些关系

　　国计民生的重大项目由于政府的决策未能够尊重客观规律，乱决

　　策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策，甚至有一些项目刚动工

　　就终结，这既给国家、社会、群众带来了重大的损失，也不利于

　　经济社会的健康发展，因此，要对行政机关内部的重大决策进行

　　合法性审查。

　　最后，行政决策合法性审查是制约政府滥用权力，加强监督

　　的重要途径。行政决策是行政行为的起点，规范行政决策行为是

　　规范行政权力的第一道关，由于权力未被规范，一些地方政府出

　　台公共政策、发布规范性文件很随意，一切只讲目的不问手段,有时候公然违法，有时候则是迁就自己的片面看法，结果造成政

　　府权力滥用。因此，要把好这道关口，对重大这次《决定》提出

　　要积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大

　　行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

　　通过这一制度的推进

　　和落实，政府在做出重大行政决策之时，不仅要听取各方意见,让公众参与，也让重大行政决策趋向合法性。

　　二、重大决策进行合法性审查需注意的问题

　　重大决策事项在提请决策机关讨论决定前，必须进行合法性

　　审查，但也同样需要注意相关的问题。

　　明确重大决策的范围问题。行政决策是行政机关为实现一定

　　的行政目标，依据宪法法律和有关政策，就职权范围内的相关事

　　项作出决定

　　的行为过程。所谓重大行政决策必须是行政机关所管

　　辖范围内的重要事项，具有宏观性、基础性和全局性的特点。

　　般来说，重大决策应该是对经济社会发展有重大影响，涉及重大

　　公共利益或者社会公众切身利益的事项，如制定国民经济和社会

　　发展等方面的重要规划，涉及全面深化改革的重大决策，制定公

　　共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策

　　和措施，制定开发利用土地、矿藏、水流、森林等自然资源的重

　　大措施，制定或者调整重要行政收费、政府基金的项目、标准以

　　及实行政府定价的重要公用事业、公益性服务价格等。但是对于

　　具体事项，各地的理解有所不同，对“重大”的定义也存在一定

　　的差别。同一项决策议题，在高层次的行政机关决策活动中可能

　　只是一般行政决策，但对较低级别的行政机关则往往构成重大行

　　政决策。因此，行政机关应当结合该地经济社会发展的实际情况,确定本机关重大行政决策事项范围。

　　合法性审查应保持客观公正，避免走形式主义。由于合法性

　　审查的主体是政府法制部门，作为政府法制机构的工作人员是行

　　政首长的参谋、助手和法律顾问，要对政府的决策权限、决策内

　　容、决策程序等方面进行合法性审查。但是，在进行合法性审查

　　时，政府法制部门隶属于政府，并非独立单位，具有依托性，缺

　　乏中立性，往往受制于政府，不敢提出独立的法律意见。因此,要求其在进行合法性审查时，应保持客观公正，着眼于提高政府

　　决策的科学化、民主化、法治化水平，从而避免政府决策的盲目

　　性、任意性。目前，有关合法性审查的规定散见于各种法律、法

　　规、规章和规范性文件中，并未形成一套统一的、完善的、刚性

　　的合法性审查机制，因此，一些政府法制部门为了避免与政府之

　　间的矛盾，选择听之任之，怠于履行其职责，即使是审查也只是

　　流于形式。

　　合法性审查结论应常态化。

　　《决定》将合法性审查确定为重

　　大行政决策过程中的一道必经程序，要求政府法制部门把住合法

　　关，同时就必然要求政府法制工作机构在完成合法性审查工作后

　　给出审查结论，出具具有一定约束力的合法性审查意见书，否则

　　合法性审查程序就会形同虚设。

　　在社会实践中，地方政府法制部

　　门对行政决策合法性审查作出意见书的，并不常见，甚至许多合

　　因此，这就

　　法性审查结论降格成为领导可用可不用的参考意见。

　　要求政府法制部门必须做出具有约束力、强制性的审查结论，并

　　且

　　这一审查结论应成常态化发展。

篇二：政府决策合法性审查的背景及意义

　　重大行政决策合法性审查制度

　　第一条

　　为保证重大行政决策符合法律规定;防止决策的随意性、减少决策失误率;根据国务院全面推进依法行政实施纲要的要求;结合我局实际;制定本制度..

　　第二条

　　凡需进行合法性审查的重大行政决策事项;在作出重大行政决定之前;必需进行合法性审查；未经合法性审查或者经审查不合法的;不得作出集体决定..

　　第三条

　　局重大行政决策合法性审查的日常工作由局政策法规股负责..

　　第四条

　　需进行合法性审查的重大行政决策事项在提请审查前;主管科室应对其合法性、必要性和可行性进行研究;并对所要解决的问题、制度、措施进行调研、论证后;形成决策草案..

　　第五条

　　要将形成的重大行政决策草案送交政策法规股进行合法性审查;同时附送下列材料：

　　一决策草案说明；

　　二依据的法律、法规、规章;国家和省、市的相关政策;以及上级部门的有关规定；

　　三

　　重大行政决策事项的施行方案、可行性说明以及外地经验；

　　四论证结论和反映各方意见的相关材料；

　　五进行合法性审查需要的其他资料..

　　第六条

　　决策草案有下列情形之一的;政策法规股可以将其退回起草科室;或要求起草科室修改和补充材料后再申报：

　　一提请事项的基本条件尚未成熟的；

　　二无法定依据或超越法定权限的；

　　三有组织、公民对草案的主要内容有较大分歧意见;且理由充分的..

　　第七条

　　合法性审查内容主要有：

　　一是否违反法律、法规、规章及有关政策规定；

　　二是否超越本局的法定职权；

　　三是否违反法定程序；

　　四是否与国家方针政策相抵触；

　　五是否与上级规范性文件相抵触；

　　六是否与本局原有的决策、规范性文件相协调、相衔接；

　　七其它合法性审查事项..

　　第八条

　　合法性审查结束后;政策法规股要形成书面审查意见返给办公室;明确说明合法、修改、反对的理由和依据..

　　第九条

　　政策法规股根据审查意见修改方案..

　　第十条

　　政策法规股将修改后的方案交局重大行政决策集体会议讨论决定..

　　第十一条

　　本制度所涉及的内容;凡法律、法规、规章另有规定的;从其规定..

　　第十二条

　　本制度从发布之日起执行..

篇三：政府决策合法性审查的背景及意义

　　肇庆市高要区人民政府重大行政决策合法性审查办法(征求意见稿）

　　第一章

　　总则

　　第一条

　　为了规范区政府重大行政决策合法性审查工作，完善区政府依法决策机制，提高法律顾问参与行政决策的水平，根据《广东省法治政府建设指标体系（试行〕》、《肇庆市法治政府建设实施意见（2016—2020年）》、《高要区法治政府建设五年规划（2016-2020年）》、《关于高要区推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》、《肇庆市高要区人民政府重大行政决策程序规定》等有关规定，结合我区实际，制定本办法。

　　第二条

　　本办法所称的重大行政决策，是指《肇庆市高要区人民政府重大行政决策程序规定》规定的属于重大行政决策范围的有关事项。

　　本办法所称重大行政决策合法性审查，是指区政府重大行政决策草案集体审议之前，区政府法制机构依照法律法规规章等有关规定对决策主体、依据、内容、权限、程序等进行审查并出具合法性审查意见。

　　第三条

　　重大行政决策合法性审查应当遵循合法、公正、适当、高效原则。

　　第四条

　　决策承办单位应当按照有关规定对拟提交区

　　政府的重大行政决策草案交由本单位法制机构、法律顾问进行合法性审查并出具合法性审查意见，确保决策草案合法规、程序完备，对决策草案承担法律责任和法律风险。

　　决策承办单位，是指《肇庆市高要区人民政府重大行政决策程序规定》规定的重大行政决策建议提出和起草单位。

　　第五条

　　区政府办公室负责对决策承办单位提交区政府的重大行政决策草案具备合法性审查材料进行形式审查，统筹、协调决策承办单位在决策草案提交区政府之前完成或者要求补充完成合法性审查等前置程序。

　　区法制局是区政府的法律顾问机构，负责对区政府办公室转来的拟提请区政府集体审议的重大行政决策草案在合法性方面进行实质审查，指导、监督决策承办单位组织实施决策草案合法性审查工作。

　　第二章

　　形式审查

　　第六条

　　决策承办单位提请区政府审议重大行政决策草案，应当同时报送下列合法性审查材料，并对材料的真实性、完整性负责:(一）决策草案的起草说明；

　　(二）决策草案涉及区、镇级政府（街道办）或者有关单位职责权限的职责划分或者任务分工的依据；

　　(三）决策内容的法律和政策依据；

　　(四）征求有关单位意见的釆纳情况和不采纳理由说明；

　　(五）公开征求意见的采纳情况以及向公众反馈处理意见等有关材料；

　　(六）本单位集体讨论决定的相关材料；

　　(七）本单位法制机构、法律顾问出具的合法性审查意见；

　　(八）区政府办公室认为需要提交的其他材料。

　　召开听证会或者组织开展专家论证、风险评估的，决策承办单位应当提供有关材料。未召开听证会或者未进行专家论证、风险评估的，决策承办单位应当在决策草案的起草说明专题陈述未进行上述环节的理由和情况。

　　第七条

　　重大行政决策草案的起草说明主要包括以下内容：

　　(一）决策事项的基本情况、出台背景；

　　(二）制定决策的必要性、可行性；

　　(三）与决策事项有关的统计数据、考察调研情况；

　　(四）备选方案、选择意向建议以及成本效益利弊分析；

　　(五）本地或者外地相同、类似事项的可供参考的做法；

　　(六）其他需要说明的内容。

　　决策草案属修订、调整的，应当说明原政策的历史沿革和实施后评估情况。

　　第八条

　　未按照本办法规定提供有关材料的，区政府办公室应当通知决策承办单位限期补充，未及时补充提供的，一律将决策草案及其请示件退回决策承办单位。

　　第九条

　　区政府办公室认为重大行政决策草案的合法性审查材料形式齐备，报经区政府办公室领导签批同意，在区政府集体审议之前至少10个工作日，复印一式一份送区法制局进行合法性方面的实质审查。

　　第三章

　　实质审查

　　第十条

　　区法制局进行合法性审查的内容包括:(一）决策事项是否属于区政府权限；

　　(二）决策依据是否现行有效；

　　(三）决策程序是否完备；

　　(四）决策内容是否合法；

　　(五）是否存在其他法律问题。

　　第十一条

　　决策事项属于区政府法定权限是指，法律、法规、规章或者国家、省、市、区有关文件明确规定区政府有权讨论决定或者审定批准决策事项，区政府为拟定事项的决策主体。

　　第十二条

　　以下事项区政府不行使决策权，不列入决策范围：

　　(一）有关部门（单位）的主要职责、内设机构和人员编制规定或者区机构编制部门发文明确属于有关部门（单位）职责范围的事项；

　　(二）区政府文件指定、授权或者赋予镇级政府（街道办）、区有关单位自行决定、批准的事项；

　　（三）决策草案提请审议签订合同协议，但是区政府并非签约当事人；

　　(四）区政府认为需要请示上级政府、同级党委决定的其他事项;(五）其他有关事项。

　　第十三条

　　决策内容合法主要包括：

　　(一）符合法律优先原则。法已规定不可为，决策事项不得违反法律、法规、规章的禁止性规定；

　　（二）符合法律保留原则。法无授权即禁止，没有法律、法规、规章的规定，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增设其义务的行政决策。

　　(三）符合囯家、省、市、区规范性文件和政策文件的要求。

　　第十四条

　　区法制局可以对重大行政决策草案进行合理性审查，主要审查以下方面：

　　(一）高效便民。相关行政管理措施及时、高效、适当，可行性、操作性和针对性强，利于解决实际问题，便于公众知悉执行；

　　(二）诚实信用。决策草案拟向公众发布的信息全面、准确、真实，不减损公民对行政机关的尊重和信赖；

　　(三）相对稳定。生效的行政决定非因规定事由、非经

　　规定程序不得随意撤销或者调整，决策事项在一段时期内具有稳定性、预期性；

　　（四）以人为本。适应大部分群众需求，无滥用自由裁量权或者增加当事人程序性负担；

　　（五）科学客观。兼顾我区现实利益和长远利益、局部利益和全局利益，主动适应改革和经济社会发展需要，对历史遗留问题和争议较大的事项作出审慎妥善处理。

　　（六）公平正义。决策草案涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动管理事项的，应当体现权利公平、机会公平、规则公平，维护自由公平竞争的市场秩序，不得排除、限制竞争。

　　(七）其他有关方面。

　　第四章

　　审查程序

　　第十五条

　　区法制局初步审核认为送来合法性审查的重大行政决策草案及相关材料形式不齐备，及时告知区政府办公室按照本办法第八条处理。

　　第十六条

　　区法制局初步审核认为送来合法性审查的重大行政决策草案及相关材料形式齐备，应当在一定期限内完成实质审查并出具合法性审查意见主送区政府或者区政府办公室。

　　第十七条

　　开展实质审查的期限一般不少于10个工作日，客观情况较为复杂、法律关系较为疑难的，经区法制局负责人批准，可以延长10个工作日。

　　补充材料、征求意见、沟通协商、考察调研、咨询论证的时间不计入合法性审查期限。

　　第十八条

　　区法制局可以根据决策草案涉及法律问题的复杂疑难程度，采取以下方式研究处理：

　　(一）组织政府法律顾问及相关领域专家进行合法性论证或者提出咨询意见；

　　(二）组织实地考察调研；

　　(三）要求决策承办单位补充提供佐证材料或者书面说明；

　　(四）指导决策承办单位按照有关规定重新组织或者补充履行公众参与、召开听证、专家论证、风险评估、本单位集体讨论等前置程序；

　　(五）通知决策承办单位负责人面谈了解情况；

　　(六）组织有关单位负责人召开专题会议沟通协商；

　　(七）其他方式方法。

　　第十九条

　　区法制局对重大行政决策草案进行合法性审查后出具合法性审查意见，主要包括以下内容：

　　(一）决策草案在合法性方面的基本分析及结论；

　　(二）决策草案在合理性方面存在的主要问题或者瑕疵；

　　(三）对决策草案合法性或者合理性方面存在问题的处

　　理意见建议；

　　(四）区法制局认为有必要向区政府提出的其他问题。

　　第五章

　　备案管理

　　第二十条

　　决策承办单位应当配备与工作任务相适应的专职人员担任法律顾问，专门为决策承办单位提供法律服务，不从事其他岗位、不承办非法律业务工作。

　　第二十一条

　　决策承办单位应当将本单位配备的专职、兼职法律顾问和外聘法律顾问人员名单及相关情况，报区法制局进行备案登记。法律顾问人员名单发生调整的，应当在3个工作日内将调整更新情况报送区法制局。

　　第二十二条

　　决策承办单位提交区政府的重大行政决策草案应当经区法制局备案的法律顾问进行合法性审查并出具合法性审查意见。

　　非经区法制局备案的法律顾问出具的合法性审查意见，不作为符合本办法第六条（七）规定的形式规范的合法性审查意见，区政府办公室、区法制局可以退回决策承办单位，要求重新提交经区法制局备案法律顾问出具的合法性审查意见。

　　第二十三条

　　决策承办单位应当将其组织起草、参与起草或者协商修改的，提请以区政府名义签订的合同协议，一式两份报送区政府办公室、区法制局备查。合同协议文稿经

　　区政府审定后，决策承办单位制作合同协议正式文本送区政府办公室加盖“肇庆市高要区人民政府”印章时，应当一并向去政府办公室提交一式两份的正式文本。区政府办公室将一式两份的正式文本自行留存一份，转送区法制局备查一份。

　　决策承办单位未按照前款规定提交合同协议备查文本，区政府办公室可以督促责令决策承办单位限期补充提交；逾期不补充提交，区政府办公室可以直接向决策承办单位的主要负责人或者分管负责人反映情况并限期补充提交。因逾期不补充提交导致误时误事的，决策承办单位承担全部责任和风险。

　　第六章

　　监督检查

　　第二十四条

　　决策承办单位在起草重大行政决策草案过程中，可以提请区法制局给予指导，区法制局可以根据实际情况和需要参加决策承办单位组织的考察调研、论证评估等决策前置程序。

　　第二十五条

　　决策承办单位在起草重大行政决策草案、履行有关决策前置程序过程中，不得提前送区法制局征求意见，不得以向区法制局征求意见的形式代替本单位法制机构、法律顾问合法性审查程序。决策承办单位在起草重大行政决策草案、履行有关决策前置程序过程中，发文征求区法

　　制局意见建议的，一律不作回复。

　　第二十六条

　　决策承办单位提交区政府的重大行政决策草案及请示件，特别是涉及重要改革事项、重大投资项目、法定规划编制与调整、收费项目调整和需要以政府名义签订协议等重要内容的，应当事先经过决策承办单位法制机构、法律顾问合法性审查并出具合法性审查意见。未经本单位法制机构、法律顾问合法性审查并出具合法性审查意见的，不得向区政府办公室报送重大行政决策草案及请示件，不得送区法制局合法性审查，不得提交区政府审议。

　　第二十七条

　　区法制局审查认为重大行政决策草案合法性、合理性方面存在问题或者瑕疵，决策承办单位应当根据区法制局意见建议对决策草案按照实际情况作出主动撤回、删减修改或者调整优化的处理。决策承办单位没有根据区法制局意见建议作出妥当处理的，应当说明理由并提供依据供区政府参考。决策承办单位的处理方式是否妥当由区政府办公室初步审核并综合采纳形成拟办意见呈区政府审定。

　　第二十八条

　　重大行政决策草案未经区法制局合法性审查或者经审查认为重大行政决策草案合法性、合理性方面存在问题或者瑕疵但是决策承办单位未对决策草案作出妥当处理的，不予提交区政府集体讨论，区政府对该重大行政决策草案不予作出决定。

　　第二十九条

　　区法制局出具的合法性审查意见属于区政府决策过程中的内部审核意见，仅供区政府或者有关单位

　　参考，不作为诉讼依据或者执行文件，有关单位或者个人不得对外泄露。

　　第三十条

　　参与重大行政决策合法性审查工作的单位及其工作人员、其他有关人员，应当依法依规履行对决策草案的有关信息保密的责任。

　　第七章

　　法律责任

　　第三十一条

　　决策承办单位向区政府提交未经本单位法制机构、法律顾问合法性审查或者经审查但是仍存在合法性方面问题、瑕疵的重大行政决策草案，或者未按照区政府办公室、区法制局要求及时合规补充履行合法性审查程序及相关资料，导致误时误事、引起法律风险、造成重大损失或者产生不良影响的，由有关单位依照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《事业单位人事管理条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》以及《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》和省、市、区实施文件等有关规定对决策承办单位直接负责的主管人员、法制机构人员和其他直接责任人员进行处理。

　　第三十二条

　　外聘法律顾问在合法性审查中没有按照委托合同约定尽责调查核实或者适用法律政策依据错误，出具定性错误的合法性审查意见，由决策承办单位依法追究其

　　违约责任并将其违规违约情况书面告知有关主管部门、行业协会按照有关规定作出处理。

　　第八章

　　附则

　　第三十三条

　　不属于区政府重大行政决策范围的，我区各级行政机关拟制定的其他行政决策，进行合法性审查的，可以参照本办法执行。

　　第三十四条

　　各地各单位根据实际情况制定本地本单位的重大行政决策合法性审查制度和健全相关机制。

　　第三十五条

　　区政府对拟作出的重大行政决策进行合法性审查，适用本办法，囯家、省对合法性审查有规定的，从其规定。

　　第三十六条

　　区政府规范性文件合法性审查，按照《关于进一步加强规范性文件备案审查工作的通知》（高府办[2011]16号)和《肇庆市高要区行政机关规范性文件统一登记统一编号统一公布规则》（高府办函[2017]60号）等有关执行，不适用本办法的规定。

　　第三十七条

　　本办法自2018年

　　月

　　日起施行。

篇四：政府决策合法性审查的背景及意义

　　重大行政决策合法性审查制度

　　第一条

　　为进一步完善依法决策机制，提高决策质量，根据旗委要求和相关法律法规，结合本局实际，制定本制度。

　　第二条

　　本制度所称重大行政决策合法合规性审查，是指司法局在做出重大行政决策之前，由司法局提请旗法制办对决策的合法合规性进行审查的活动。

　　第三条

　　本制度所称重大行政决策是指就下列重大事项做出的决策：

　　（一）关系到司法行政部门的重大决策；

　　（二）涉及到司法行政利益问题的政策调整；

　　（三）涉及到全旗司法行政事业的重大事项决策。

　　（四）其它涉及重大公共利益和人民群众切身利益的事项。

　　第四条

　　司法局提交旗法制部门负责对重大行政决策进行合法性审查，并出具书面审查意见。必要时，可以委托法律顾问进行决策合法性审查工作。

　　第五条

　　对决定进行合法性审查的重大行政决策，决策承办单位和其它有关单位应当积极协助旗法制部门，同时按规定时间和要求提供下列材料，并对其真实性、可靠性、完整性负责：

　　（一）关于决策基本情况的有关材料；

　　（二）与该决策有关的法律、法规、规章和政策依据，特别是禁止性规定；

　　（三）该决策的备选方案；

　　（四）该决策的可行性说明；

　　（五）与该决策有关的统计数据、调查分析和评估报告等资料；

　　（六）有关征求意见的综合材料；

　　（七）进行合法性审查时需要的其它材料。

　　第六条

　　重大行政决策未经合法性审查或者未通过合法性审查的，不予提交司法局领导班子会议讨论决定。

　　第七条

　　通过审查的，再由司法局领导班子会议讨论执行。

　　第八条

　　参与重大行政决策合法性审查工作的有关人员，应当严格遵守保密纪律。

篇五：政府决策合法性审查的背景及意义

　　三明市人民政府办公室关于印发三明市人民政府行政决策事项合法性审查规定的通知

　　制定机关

　　公布日期

　　施行日期

　　文号

　　主题类别

　　效力等级

　　时效性

　　2021.09.292021.09.29明政办〔2021〕50号

　　法制工作

　　地方规范性文件

　　现行有效

　　正文：

　　----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

　　三明市人民政府办公室关于印发三明市人民政府行政决策事项合法性审查规定的通知

　　明政办〔2021〕50号

　　各县（市、区）人民政府，市直各单位：

　　《三明市人民政府行政决策事项合法性审查规定》已经市政府常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　三明市人民政府办公室

　　2021年9月29日

　　三明市人民政府行政决策事项合法性审查规定

　　为进一步加强和规范行政决策事项合法性审查工作，提高决策质量，防范决策风险，保障依法决策，根据《重大行政决策程序暂行条例》等有关法律法规，结合本市实际，制定如下规定：

　　一、本规定所称的行政决策事项，是指提请市政府常务会议研究的行政决策事项。市政府要求合法性审查的其他行政决策事项，参照本规定执行。政府立法决策、突发事件应急处置决策以及举办会议、考核督查等内部管理决策不适用本规定。

　　二、市政府行政决策事项的承办单位（以下简称“决策承办单位”）是行政决策合法性的第一责任人，对承办的行政决策事项合法性负首要责任。

　　决策承办单位应当强化内部法律审查职责，对拟订的市政府行政决策事项草案（以下简称“决策草案”），特别是对涉及行业专业领域的法律政策问题要做好研究论证，按照规定履行公众参与、专家论证、风险评估、公平竞争审查等程序，并提出本单位合法性审查意见。

　　三、市司法局负责审查决策草案的作出是否符合法定权限、是否履行了相关法定程序，决策内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策规定等。

　　四、决策草案提交市政府常务会议研究前，应及时报送市司法局进行合法性审查。不得以征求意见等方式代替合法性审查。

　　决策承办单位报送合法性审查，应提交经本单位主要负责人审定的决策草案、本单位合法性审查意见及相关材料，包括决策草案涉及的有关法律法规、政策依据、前期履行决策法定程序情况，以及涉及改革创新内容的专门论证等材料。

　　五、市司法局在收到决策草案送审材料后，应及时进行合法性审查。在审查过程中，应组织法律顾问、公职律师提出法律意见，涉及政府投融资、项目运营等专业法律事务的，可以召集市政府法律顾问团和法律服务团会商研讨，或者提出由承办单位进一步审查的建议。

　　市司法局根据需要，可以就决策草案涉及的问题，向决策承办单位和其他有关单位了解情况，要求决策承办单位补充相关材料或者就有关问题作出说明，就所涉专业事项作进一步咨询论证。决策承办单位和其他有关单位应当予以配合。

　　六、市司法局审查完毕后，应当出具法律审查意见书，提出明确的审查意见、修改建议及依据理由。对国家尚无明确规定的改革决策事项，还应当对相关法律政策风险进行必要的分析论证，作为市政府研究的参考。

　　决策承办单位对审查意见无异议的，应当根据意见对决策草案作进一步论证研究或修改完善；对影响决策的合法性问题存在分歧、无法达成一致的，报请决策承办单位的分管市领导协调确定解决办法。

　　七、合法性审查的时间一般不少于7个工作日。若遇紧急、特殊情况，决策承办单位可将决策草案先行提交市政府办公室按照流程提请研究，同时将送审材料报送市司法局进行合法性审查。如无影响决策的合法性问题，市司法局应在市政府常务会议召开前出具法律审查意见书。

　　八、对一些改革性或者政策性、专业性较强，以及重大、复杂、紧急的行政决策事项，决策承办单位在决策草案拟订过程中，应商请市司法局提前介入，事先了解决策事项的相关背景、存在的争议、涉及的法律政策等问题，有针对性地进行分析论证，提出法律意见建议，提高决策质效。

　　九、决策草案未经合法性审查，或者经合法性审查不符合法律政策问题较多、论证不成熟不充分的，不得提交市政府常务会议研究。

　　各县（市、区）人民政府、市政府各部门行政决策合法性审查工作，可以参照本规定执行。市司法局要加大对各级各部门重大行政决策合法性审查工作的指导协调和业务培训，不断提高我市行政决策合法性审查水平。

　　——结束——

篇六：政府决策合法性审查的背景及意义

　　论行政决策合法性审查

　　作者：许玉镇

　　来源：《新长征》2015年第5期

　　许玉镇

　　2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议召开，作为我党93年历史上第一次以“依法治国”为主题召开的中央全会，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。这份规划执政党依法治国路线图的纲领性文件提出，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家。为此，《决定》更具体提出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。同时，《决定》强调指出了“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。行政决策合法性审查作为依法进行行政决策的关键环节，对促进依法决策、维护公共利益和保障行政相对人合法权益具有重要的意义。从基本理念的提出到具体实践的探索，行政决策合法性审查制度建设在我国已经开始全面展开。党的十八届四中全会对依法决策机制的重视和主张，充分体现了行政决策合法性审查在法治政府建设中的重要地位，同时也为我国行政决策合法性审查制度的构建指明了方向。

　　行政决策是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。具有法定行政权的国家行政机关及其行政人员是行政决策的主体，权威性、广泛性和非营利性是行政决策的基本特点。行政决策合法性审查，指针对行政决策是否具备广义上的合法性而展开的审查，除了审查行政决策的制定是否符合宪法、法律、行政法规等相关实体法条以外，还要审查行政决策是否符合基本的法律原则如人权保护原则、比例原则等价值要求。从内容上看，行政决策者及其权力的合法性、行政决策程序的合法性、行政决策内容的合法性，是行政决策合法性审查的主要内容，三者亦构成了行政决策合法性审查的主体、程序和范围。从决策阶段上看，行政决策合法性审查属于一种事前的合法性审查，发生于行政决策的制定过程中，是行政决策生效之前对其地位与权限、程序与形式、内容与范围等方面是否合法而进行审查的一种行政活动。由谁来审查、审查什么以及如何审查是行政决策合法性审查的三个核心问题，这三个问题分别指向行政决策合法性审查的主体、内容和程序。当前我国行政决策合法性审查制度建设处于起步阶段，在以上三个核心问题的制度设计和立法保障方面尚存在诸多不足。

　　第一，制度建设明显滞后。我国行政决策合法性审查缺乏专门性的法律规范。从我国行政决策合法性审查制度的建立与发展历程来看，我国行政决策合法性审查制度一直是作为法治政府建设或行政体制改革中的一个组成部分而存在的。关于行政决策合法性审查的规定散见于政府法规、规章和规范性文件中，而尚未在国家层面对行政决策合法性审查进行统一的、专门的、完善的立法。比如当前的行政决策合法性审查制度建设多着眼于重大决策，而对于“重大”与“非重大”行政决策的判别标准、“非重大”行政决策的合法性如何保障问题法律规定不足。

　　第二，审查主体设置单一。在当前行政决策合法性审查制度的建设中，各地方规定多只是确立了法制机构在行政决策合法性审查中的法律地位，而对公众、专家和权威组织机构的角色和作用方式规定不足。尽管有关行政决策合法性审查的政策文件中都要求各级政府及其部门“在作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查”，但“法制机构”

　　是政府部门内部的抑或是包含社会相关组织机构？是决策机关的内设部门抑或是独立于决策部门而存在？组织有关专家进行审查是必经程序还是有选择性地适用？如此等等尚不明确。

　　第三，审查标准界定不清。从广义的制度层面讲，行政决策合法性审查并不局限于行政机关内设法制机构对决策是否符合“法律条文”规定的审查，而是扩展到“法律精神”。“合法性”既是指合乎法律性，也是指符合正当的行政理念要求。行政决策合法性审查既应包括对行政决策是否合法的考查，也应包括对行政决策是否合理的审视。科学性、民主性与合乎法律性都是作为行政决策合法性审查的标准，用以判别行政决策者及其权力、行政决策内容以及行政决策程序的合法性。而当前有关行政决策合法性的审查标准设置中，审查标准的细化程度偏低，不同的标准存在交集，尚存进一步提炼和划分的空间。同时，各地决策机关所设定的审查标准也不尽相同，缺乏一致性和约束性。

　　第四，审查程序流于形式。考察我国各级政府及部门在行政决策合法性审查过程中的运行程序，可以看出，当前我国行政决策合法性审查尚未有统一的程序。行政决策合法性审查中各主体的法定权限设置、决策草案的起草与提交、审议与评估流程安排以及审查后的责任追究机制等各个环节的设计缺乏实证论证与制度化，公众和专家参与审查的法定地位与作用方式亦未予以明确和法定化。行政决策的作出要符合法定程序，同样，行政决策的合法性审查程序也必须上升到制度层面。如何通过法定程序的具体设计，有效发挥公众、专家和社会组织机构的审查作用，弱化当前行政决策合法性审查过程的高度裁量性以及因之产生的恣意、违法行政决策行为，是我国行政决策合法性审查制度建设中的重要课题。

　　针对当前我国行政决策合法性审查制度发展的现状与存在的问题，进一步的制度化建设和对审查主体、标准与程序设计的优化配置将是我国行政决策合法性审查制度发展的方向。而在具体的建构过程中，行政决策的实践模式不是单一或一成不变的，而是针对不同的决策情境有不同的决策模式与方法选择。相应地，不同的决策模式决定了对其有效的合法性审查机制的特定形态，如何根据不同的行政决策模式权变性地设计和选用合法性审查机制，是推进我国行政决策合法性审查制度建构的现实路径选择。根据行政决策问题的解决条件和结果的确定性不同，可将行政决策分为确定性决策、风险性决策和不确定性决策三种基本模式。确定性决策是指行政决策的环境和条件因素是确定的，并且实施决策方案只会产生一种确定的结果。风险性决策又称随机性决策，是指在所依据的客观环境和条件不确定，但同时又有一定的概率可以解决问题的情况下做出的行政决策。不确定性决策则是具有多种不以行政决策者意志为转移的客观条件，行政决策者对最后的结果无法确定。从特点上看，确定性决策是最简单的决策，难度小，其决策环境是完全确定的，具有确定的客观依据，每一个政策方案的结果也是唯一确定的，实施结果十分明确。不确定性决策的变量很多，难度很大，可供选择的方案中存在两种及以上的自然状态，且其发生的概率无法估计，因而结果也无法确定。风险性决策从本质上看也属于不确定性因素，但属于不确定性决策的简单化，其可供选择的方案亦存在两种及以上的自然状态，但每种自然状态发生的概率是可以估计的。三种决策模式所蕴涵的是三种不同的行政决策情境，每种情境中行政决策所凭借的确定性因素数量不同。对于确定性因素较多的事务，政府管理者可以依照程式化的方式进行治理，其决策成本低，责任风险小，造成的心理压力也较小；而对于不确定性因素较多的事务，由于无法按照程式化的方式进行治理，不仅决策的成本高，风险大，而且会给政府管理者造成极大的心理焦虑与恐惧。确定性因素的多少实质是决策信息掌握程度的差异，而公众参与、专家论证、风险性评估、集体讨论都可作为影响决策信息充分性的变量，在三种决策情境中对行政决策主体具有不同的接纳动力。政府管理者总是希望多一些确定性因素，少一些不确定性因素。在确定性决策、风险性决策和不确定性决策三种决策模式中，不确定性因素的多寡与行政决策机关对行政决策合法性审查的包容度成正比，与行政决策机关对合法性审查中公众与专家等社会主体参与的需求程度成正比。获得更多的决策信息和减少可能的决策责任，构成了行政决策者接纳合法性审查制度的外在动因与内在动力。

　　在三种行政决策模式中，行政决策机关对多元主体参与合法性审查的包容度有所不同。其动因一是来自于行政决策信息掌握的充分性程度；二是缘于所涉及利益诉求问题的复杂性大小。决策信息掌握情况的有限性和与决策问题所关联利益诉求的复杂性决定了引入社会参与、专家论证、风险评估、内部审查和集体讨论等机制的必要性，也构成了三种行政决策模式中构建有效合法性审查制度的共性特征与个性差异，具体体现在以下四个方面。

　　第一，加强审查立法。审查制度的规范化是三种行政决策模式中合法性审查机制建设的共性需求，应当在立法层面上尽快制定《行政决策法》。我们有很多约束行政执法的法律，但是缺乏约束行政决策的法律，正确的决策是正确执行的前提。

　　第二，确认审查主体。在当前行政决策合法性审查的制度设计中，相关政策与文件多是规定“在作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查”，而对公众参与、集体讨论等的角色和作用方式规定不足。行政决策合法性审查的主体模式大致可分为法制机构审查模式、专家审查模式、社会组织审查模式、律师事务所审查模式和公众审议模式等，在不同的决策模式中，各种审查主体模式的嵌合方式应当有所不同，侧重也应有所不同。确定性决策由于涉及社会利益诉求问题的复杂性较小、掌握的决策信息较为充足，因而可采用法制机构审查为主，专家、社会组织等审查为辅的模式。同时，依据问题种类的不同，其审查主体还可进一步细分和确定为决策机关法制机构、上级机关法制机构、异地法制机构或一级政府法制机构等。而对于风险性决策和不确定性决策，由于决策情境的不可测和涉及社会利益诉求的纷繁复杂，其审查主体应当尽量多元化，并凸显社会力量在合法性审查过程中的作用。通过代表不同利益群体的专家、公众和社会组织参与行政决策合法性的审查，最大限度地实现利益协调的公平性和政府政策的社会认同性。

　　第三，明晰审查标准。审查标准作为行政决策合法性审查的核心要素，是确定性决策、风险性决策、不确定性决策共同需要明晰的关键问题。广义的行政决策合法性审查既包括对行政决策是否合法的考查，也应包括对行政决策是否合理的审视。行政决策合法性审查的标准应当细化地划分出职权标准、程序标准、内容标准和依据标准，并根据各类标准的具体维度对行政决策的合法性进行综合考量。其中，职权标准主要审查行政决策权的行使中是否存在两个主要问题，一是有无决策权限，二是是否超越了决策权限，包括层级越权、职能越权、地域越权和职权滥用等问题；程序标准主要审查行政决策是否符合法定步骤、法定形式和法定时限等，行政决策必须遵循正当法律程序；内容标准主要是审查行政决策所设定的权责利划分是否明确、具体，是否符合法律、法规的规定，是否符合法定的幅度、范围，是否公正、合理等；依据标准是衡量行政决策是否具有合法有效的法律规范依据，包括有无法律法规依据、依据的合法性与有效性、适用依据的正确性等方面。依据标准是确定性决策、风险性决策和不确定性决策共同的基本审查维度；风险性决策应当着重依据程序标准进行合法性审查，以提升取得公正、合理决策结果的概率；不确定性决策因其难测性，应当综合考量四种标准类型，尽量避免决策的不良后果。

　　第四，完善审查程序。当前，我国行政决策合法性审查尚未进行统一的程序设置，我国还没有统一的《行政程序法》，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查（狭义）和集体讨论决定是行政决策合法性审查的必经程序，其具体步骤、形式、顺序、关系、时限等方面都应当予以进一步的明确和规范。确定性决策、风险性决策、不确定性决策的过程都包括信息搜集、方案拟定、方案评价、方案选定与实施等阶段，这些不同的决策阶段应当依据其现实决策情境的需求进行具体的机制设计，以作为保障各种行政决策模式中合法性审查顺利、有效进行的重要依托。风险性决策和不确定性决策应当在信息搜集和方案拟定与评价环节重视发挥公众参与与专家论证的作用，通过便捷、高效的审议平台设置，广泛地进行社会利益诉求信息的归集和有效决策方案的制定，即从行政决策建议的提出、调查研究、公正参与、专家论证、风险性评估、部门协调、集体决定、责任追究等步骤出发，加强行政决策合法性审查的程序法律规定。??

　　（作者：吉林大学行政学院教授、博士生导师）

　　责任编辑/华雯文

篇七：政府决策合法性审查的背景及意义

　　行政部门内部重大决策合法性审查体制建设-行政组织学论文-政治论文

　　——文章均为WORD文档，下载后可直接编辑使用亦可打印——

　　行政机关内部重大决策合法性审查是指，在重大行政决策过程中，为保障决策合法有效、顺利实施，行政机关内部法定主体按照法律规定的程序和标准，对重大行政决策行为是否合乎法律规范进行调查、论证并作出法律评价结论的行政程序制度。2014年10月23日，随着十八届四中全会的圆满落幕，《

　　中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这一全面部署我国依法治国基本方略的纲领性文件也闪耀出台。在该文件中，明确将建立行政机关内部重大决策合法性审查机制提到日程上来。然而，在我国当前的行政实践中，行政机关内部重大决策合法性审查制度在宏观层面存在中央立法缺失、地方立法位阶较低的问题，在微观层面存在审查主体不清且发展薄弱、审查内容操作性不强、审查意见效力不足、责任追究机制不健全等问题。

　　而这些问题直接导致行政机关内部重大决策合法性审查在我国形同虚设，使得决策违法、失误现象层出不穷，造成了公共财产的重大损失、政府公信力的严重下降。因此，如何建立行政机关内部重大决策合法性审查的具体制度，以防止公权力的恣意行使，已成为理论学界研究政府行政管理不可回避的重要课题。

　　近年来，我国发生的重大行政决策失误

　　屡见报端，并且由失

　　1.减少政府决策失误

　　一、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的必要性

　　误造成的财产损失也十分惊人。如广州黑漆路决策失误让近5000万元财政打了水漂,云南投资2.7亿元建的文化长廊在3年后花3亿拆除等

　　。这些重大行政决策的失误不仅严重损害了公共利益和公民权益，而且影响了人民政府的权威形象，甚至危及社会的稳定秩序。然而，究其原因，除了决策制定主体基本素质不高、决策水平较低和责任意识不强造成决策失误外，更重要的是现行决策体制不健全的问题，即决策方案在实施前缺乏监督审查的机制。由此可见，建立行政机关内

　　部合法性审查制度是确保重大行政决策合法有效的前提条件，通过严谨的法律调查、论证程序来防范决策失误，可以最大限度地降低因决策失误而造成的损失。

　　孟德斯鸠曾说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万

　　2.控制权力，防止腐败

　　古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。可见，古今中外，任何公共权力的行使都有异化和膨胀的趋势。政府享有的行政决策权正是其运用专业行政管理知识私掌公权力的主要表现，而且行政决策的专业性要求也往往使得外部监督机制的作用无法有效发挥，这便给行政决策主体进行寻租活动提供了便利，使得决策中的腐败现象频繁出现。因此，建立制约权力的程序机制至关重要，合法性审查作为行政机关内部的监督制约机制，其有效运行可以起到抵御、扼制腐败的积极作用。

　　3.保障重大行政决策公共性的重要途径

　　制定行政政策的过程，实际上是政策主体所代表的各种利益集团把自身利益诉求投入到政策制定中，再依据诉求调整复杂的利益关系的过程。对于影响重大、涉及面广的重大行政决策，更是对局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益、个人利益和集体利益甚至社会公共利益的矛盾的整合与平衡。

　　从理论上讲，重大行政决策的价值目标应以公共利益为取向，其出发点和归宿应是社会公共利益最大化的实现，而不能仅考虑地方利益和部门利益，甚至沦为少数人牟取私利的手段。但实践

　　量重大行政决策是由地方政府及其工作部门作出的，决策的制定难免是从其地方利益、部门利益甚至个人利益的角度出发，违背公众的意愿，而出现公共性缺失的问题。如厦门PX项目

　　中，决策机关不得不在凝聚起来的强大

　　下迁址改建。因此，建立行政机关内部合法性审查机制已刻不容缓，须用程序的手段促使重大行政决策走向规范化、制度化，削弱地方利益、部门利益及个人利益对决策的过度干扰，让其重新回归公共利益的本质属性。

　　4.预防社会安全风险

　　重

　　大

　　行

　　政

　　决

　　策

　　作

　　为

　　影

　　响

　　范围广泛、涉及公众切身利益的行政行为，如果不加以规范，将导致严重的社会风险的发生。如据2014年4月发布的《中国法治发展报告。12（2014）》指出，中国社科院法学所法治指数创新工程项目组对从2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的871起群体性

　　进行了详细梳理，发现其中有383起是由公民等与政府或官员之间的矛盾引发的，占44.0%,而这些

　　直接或间接的

　　因就是重大行政决策。由此可见，为预防社会安全风险，必须设置前置性程序对重大行政决策进行制约。因此，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制正当其时。

　　建立审查机制的关键是应在立法层面制定统一的法律规范。

　　二、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的路径分析

　　行政机关内部重大决策合法性审查之所以存在审查主体混乱、审查效力不足、实践中备受冷落等问题，主要原因在于行政机关内部重大决策合法性审查制度法制化程度不高，缺乏强制有力的统一规范。其实，从2011年开始，《重大行政决策程序条例》就已经连续三年被列为

　　立法工作计划的研究项目之一，并且在2014年时上升为

　　立法工作计划的预备项目之一，只是时至今日该条例仍未出台。通过制定法律位阶

　　较高的行政法规，对行政机关内部重大决策合法性审查的具体制度进行统一规范，让政府机关进行重大行政决策时有法可依，使得权力受到制度的有效制约，以此来避免违法决策以及决策失误所造成的劳民伤财的腐败现象。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的具体路径，可有如下几方面。

　　行政机关内部重大决策合法性审查程序能否顺利进行，首要

　　1.明确审查主体，加强机构建设

　　环节是审查主体的设置。有学者曾提出合法性审查主体的模式有四种：一是决策机关内的法制机构审查模式；二是决策机关外的法制机构审查模式；三是本级人民政府法制机构统一审查模式；四是社会中立的

　　机构审查模式。然而，这四种模式各有利弊，单独选择其中任何一种模式都无法适应我国现有的网状式行政管理体制。而且重大行政决策作为一种行政行为，其不仅要求符合合法行政、程序正当原则，还要求符合行政效率原则。因此，应在结合我国具体行政实践的情况下，综合考虑行政法基本原则，针对不同级别、不同类型的行政机关，灵活确定行政机关内部重大决策合法性审查的主体模式。具体如下：一是乡镇（包括城市街道办事处）政府的上级政府法制机构审查模式。由于我国乡镇一级人民政府至今还没有设置专门的法制机构，而其重

　　大行政决策又直接关乎人民群众的切身利益。因此，由县（区）政府法制机构代为审查其重大行政决策的合法性，以保障决策的有效实施。二是县级以上人民政府及其工作部门的本级政府法制机构审查模式。即由本级政府法制机构统一审查本级政府及其工作部门的重大行政决策。

　　这样不仅统一了同级政府中合法性审查的标准，而且提高了政府各部门重大行政决策的权威性，使其得以顺利实行。三是垂直管理机关的上级机关法制机构审查模式。即我国实行垂直管理体制的行政机关，如海关、税收、工商等，由于其具有一定的

　　性，且是上下级垂直领导的体制，不适合普通的政府法制机构审查模式。因此，由垂直领导的上级机关法制机构来负责下级机关重大行政决策的内部合法性审查。

　　另外，针对目前我国法制机构存在的

　　性缺失、机构设置不平衡、人员配备不合理的问题，提出以下三方面建议：首先，加强法制机构建设，使法制机构的设置、人员编制与其工作职能相匹配。相比我国中央、省级、市级政府法制机构较为完善的现状，当前法制机构的建设主要着重于县（区）级、乡镇级法制机构的建设，在尚未设置法制机构的政府积极开展设置工作。另外，面对人员配备不足的问题，应根据工作任务的繁重程度增加人员编制，以促使合法性审查工作顺利进行。其次，提高法制机构的地位，重视其在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。虽然在我国现有的行政体制下，法制机构作为政府及其工作部门内设机构的状态暂时无法改变，无法成为

　　的监督主体。但可以通过宣传法制机构工作的内容，加强对政府工作人员的法制教育，使其重视法制机构在依法行政方面的重要作用，以达到提高法制机构地位、强化其权威的目的。最后，提高法制机构准入门槛，大量吸收法律专业人才，并且加大培训经费的投入力度，对现有工作人员进行集中法律知识培训，提高其法律专业素养。

　　另外，提高工作人员的工资待遇水平，并且拓宽其上升交流渠道，以提高其工作积极性，更好地开展法制工作。

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篇八：政府决策合法性审查的背景及意义

　　论重大行政决策合法性审查机制的科学构建r——以聊城市为例

　　石东洋

　　【期刊名称】《大连干部学刊》

　　【年(卷),期】2017(033)008

　　【摘

　　要】政府职能实现的基础在于行政决策,依法决策是全面贯彻依法治国战略,运用法治思维和法治方式推动改革发展的基本要求,是加快法治建设的迫切需要.政府依法、科学及时决策,才能使政府职能有效发挥.重大行政决策法治化是加强法治政府建设,推进依法行政的前提.合法性审查是重大行政决策法治化的关键环节和重要保障,是"过滤器"和"防火墙",有助于将违法决策消灭于萌芽之中.

　　【总页数】4页(P61-64)

　　【作

　　者】石东洋

　　【作者单位】聊城市人民政府法制办,山东

　　聊城252000

　　【正文语种】中

　　文

　　【中图分类】D63

　　【相关文献】

　　1.完善重大行政决策合法性审查机制[J],杜欣霖

　　2.重大行政决策合法性审查制度的梳理与展望——以湖南省的实践为例[J],杨叶红

　　3.青海省重大行政决策风险评估与合法性审查机制研究[J],牛丽云

篇九：政府决策合法性审查的背景及意义

　　重大事项决策合法性审查制度

　　第一条

　　为规范重大事项决策合法性审查工作,保障决策结果的合法性，根据有关规定，结合工作实际,制定本制度.第二条

　　所有重大事项决策的合法性审查均适用本制度。

　　第三条

　　重大事项未经合法性审查或者经审查不合法的，不予提交集体会议研究.第四条

　　畜产品质量安全监管科具体负责重大事项决策的合法性审查工作。重大事项的承办科室和局属单位（以下称承办单位）应当配合做好重大事项决策的合法性审查工作。

　　第五条

　　承办单位在起草决策方案时，应当保证决策建议的合法性。

　　第六条

　　重大事项集体决策前，承办单位应当提请畜产品质量安全监管科进行合法性审查，并提供下列材料：

　　（一)决策方案说明（包括基本情况介绍和决策必要性、可行性和主要内容说明）；

　　(二）有关法律、法规、规章等依据；

　　（三）有关征求意见的材料。应当举行听证的,还应提

　　供听证材料；应当进行专家论证的，应提供专家论证材料；

　　（四）可能存在风险隐患的,应提交风险评估报告；

　　(五)进行合法性审查所需要的其他材料。

　　承办单位对上述材料的真实性、可靠性负责.第七条

　　重大事项决策方案合法性审查包括:（一）决策权限是否合法；

　　（二)决策程序是否合法；

　　(三）决策内容是否合法。

　　第八条

　　合法性审查可以采取书面审查、实地调查研究、召开座谈会、法律咨询或论证会、网站公开征求意见等形式广泛听取意见。必要时,可以聘请法律顾问，征求法律顾问的法律意见。

　　第九条

　　畜产品质量安全监管科认为决策方案仍需补充材料或需要修改完善的，承办单位应当在要求的期限内完成。

　　第十条

　　畜产品质量安全监管科应当自收到重大事项相关材料之日起3个工作日内,完成对重大事项的合法性审查工作。

　　局负责同志对审查时限有特殊要求的,应当按照要求的

　　时限完成。

　　第十一条

　　合法性审查意见应当明确提出合法或违法、部分合法或违法的意见及理由、依据，以及相关的意见和建议。

　　对与承办单位不一致的意见，应当在合法性审查意见中予以说明,提交会议集体研究决定。

　　第十二条

　　合法性审查意见是决策的重要依据，只供内部使用，有关单位或者个人不得对外公开。

　　对应当进行合法性审查的重大事项未经合法性审查或者经审查不合法仍作出决策的，依照有关规定进行责任追究.第十三条

　　在组织召开会议集体研究重大事项时，应通知畜产品质量安全监管科负责人列席会议,并就该重大事项决策合法性审查情况作出说明。

　　第十四条

　　本制度自发布之日起试行。

篇十：政府决策合法性审查的背景及意义

　　行政部门内部重大决策合法性审查体制建设

　　在我国依法治国基本方略全面推进的时代背景下，重大行政决策的合法性对于法治政府的建设来说尤为重要，下面是搜集整理的一篇探究行政部门内部重大决策合法性审查体制建设的，供大家阅读参考。

　　行政机关内部重大决策合法性审查是指，“在重大行政决策过程中，为保障决策合法有效、顺利实施，行政机关内部法定主体按照法律规定的程序和标准，对重大行政决策行为是否合乎法律规范进行调查、论证并作出法律评价结论的行政程序制度。”2014年10月23日，随着十八届四中全会的圆满落幕，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这一全面部署我国依法治国基本方略的纲领性文件也闪耀出台。在该文件中，明确将“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”提到日程上来。然而，在我国当前的行政实践中，行政机关内部重大决策合法性审查制度在宏观层面存在中央立法缺失、地方立法位阶较低的问题，在微观层面存在审查主体不清且发展薄弱、审查内容操作性不强、审查意见效力不足、责任追究机制不健全等问题。

　　一、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的必要性

　　1.减少政府决策失误

　　近年来，我国发生的重大行政决策失误事件屡见报端，并且由失误造成的财产损失也十分惊人。如“广州黑漆路决策失误让近5000万元财政打了水漂”,“云南投资2.7亿元建的文化长廊在3年后花3亿拆除”等事件。这些重大行政决策的失误不仅严重损害了公共利益和公民权益，而且影响了人民政府的权威形象，甚至危及社会的稳定秩序。然而，究其原因，除了决策制定主体基本素质不高、决策水平较低和责任意识不强造成决策失误外，更重要的是现行决策体制不健全的问题，即决策方案在实施前缺乏监督审查的机制。由此可见，建立行政机关内部合法性审查制度是确保重大行政决策合法有效的前提条件，通过严谨的法律调查、论证程序来防范决策失误，可以最大限度地降低因决策失误而造成的损失。

　　2.控制权力，防止腐败

　　孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”可见，古今中外，任何公共权力的

　　行使都有异化和膨胀的趋势。政府享有的行政决策权正是其运用专业行政管理知识“私掌”公权力的主要表现，而且行政决策的专业性要求也往往使得外部监督机制的作用无法有效发挥，这便给行政决策主体进行“寻租”活动提供了便利，使得决策中的腐败现象频繁出现。因此，建立制约权力的程序机制至关重要，合法性审查作为行政机关内部的监督制约机制，其有效运行可以起到抵御、扼制腐败的积极作用。

　　3.保障重大行政决策公共性的重要途径

　　“制定行政政策的过程，实际上是政策主体所代表的各种利益集团把自身利益诉求投入到政策制定中，再依据诉求调整复杂的利益关系的过程。”对于影响重大、涉及面广的重大行政决策，更是对局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益、个人利益和集体利益甚至社会公共利益的矛盾的整合与平衡。

　　从理论上讲，重大行政决策的价值目标应以公共利益为取向，其出发点和归宿应是社会公共利益最大化的实现，而不能仅考虑地方利益和部门利益，甚至沦为少数人牟取私利的手段。但实践中大量重大行政决策是由地方政府及其工作部门作出的，决策的制定难免是从其地方利益、部门利益甚至个人利益的角度出发，违背公众的意愿，而出现“公共性”缺失的问题。如厦门PX项目事件中，决策机关不得不在凝聚起来的强大民意下迁址改建。因此，建立行政机关内部合法性审查机制已刻不容缓，须用程序的手段促使重大行政决策走向规范化、制度化，削弱地方利益、部门利益及个人利益对决策的过度干扰，让其重新回归公共利益的本质属性。

　　4.预防社会安全风险

　　重大行政决策作为影响范围广泛、涉及公众切身利益的行政行为，如果不加以规范，将导致严重的社会风险的发生。如据2014年4月发布的《中国法治发展报告。12(2014)》指出，“中国社科院法学所法治指数创新工程项目组对从2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的871起群体性事件进行了详细梳理，发现其中有383起是由公民等与政府或官员之间的矛盾引发的，占44.0%,而这些事件直接或间接的诱因就是重大行政决策。”由此可见，为预防社会安全风险事件，必须设置前置性程序对重大行政决策进行制约。因此，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制正当其时。

　　二、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的路径分析

　　建立审查机制的关键是应在立法层面制定统一的法律规范。行政机关内部重大决策合法性审查之所以存在审查主体混乱、审查效力不足、实践中备受冷落等问题，主要原因在于行政机关内部重大决策合法性审查制度法制化程度不高，缺乏强制有力的统一规范。其实，从2011年开始，《重大行政决策程序条例》就已经连续三年被列为国务院立法工作

　　计划的研究项目之一，并且在2014年时上升为国务院立法工作计划的预备项目之一，只是时至今日该条例仍未出台。通过制定法律位阶较高的行政法规，对行政机关内部重大决策合法性审查的具体制度进行统一规范，让政府机关进行重大行政决策时有法可依，使得权力受到制度的有效制约，以此来避免违法决策以及决策失误所造成的劳民伤财的腐败现象。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的具体路径，可有如下几方面。

　　1.明确审查主体，加强机构建设

　　行政机关内部重大决策合法性审查程序能否顺利进行，首要环节是审查主体的设置。有学者曾提出合法性审查主体的模式有四种：“一是决策机关内的法制机构审查模式;二是决策机关外的法制机构审查模式;三是本级人民政府法制机构统一审查模式;四是社会中立的独立机构审查模式。”然而，这四种模式各有利弊，单独选择其中任何一种模式都无法适应我国现有的“网状式”行政管理体制。而且重大行政决策作为一种行政行为，其不仅要求符合合法行政、程序正当原则，还要求符合行政效率原则。因此，应在结合我国具体行政实践的情况下，综合考虑行政法基本原则，针对不同级别、不同类型的行政机关，灵活确定行政机关内部重大决策合法性审查的主体模式。具体如下：一是乡镇(包括城市街道办事处)政府的上级政府法制机构审查模式。由于我国乡镇一级人民政府至今还没有设置专门的法制机构，而其重大行政决策又直接关乎人民群众的切身利益。因此，由县(区)政府法制机构代为审查其重大行政决策的合法性，以保障决策的有效实施。二是县级以上人民政府及其工作部门的本级政府法制机构审查模式。即由本级政府法制机构统一审查本级政府及其工作部门的重大行政决策。

　　这样不仅统一了同级政府中合法性审查的标准，而且提高了政府各部门重大行政决策的权威性，使其得以顺利实行。三是垂直管理机关的上级机关法制机构审查模式。即我国实行垂直管理体制的行政机关，如海关、税收、工商等，由于其具有一定的独立性，且是上下级垂直领导的体制，不适合普通的政府法制机构审查模式。因此，由垂直领导的上级机关法制机构来负责下级机关重大行政决策的内部合法性审查。

　　另外，针对目前我国法制机构存在的独立性缺失、机构设置不平衡、人员配备不合理的问题，提出以下三方面建议：首先，加强法制机构建设，使法制机构的设置、人员编制与其工作职能相匹配。相比我国中央、省级、市级政府法制机构较为完善的现状，当前法制机构的建设主要着重于县(区)级、乡镇级法制机构的建设，在尚未设置法制机构的政府积极开展设置工作。另外，面对人员配备不足的问题，应根据工作任务的繁重程度增加人员编制，以促使合法性审查工作顺利进行。其次，提高法制机构的地位，重视其在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。虽然在我国现有的行政体制下，法制机构作为政府及其工作部门内设机构的状态暂时无法改变，无法成为独立的监督主体。但可以通过宣传法制机构工作的内容，加强对政府工作人员的法制教育，使其重视法制机构在依法行政方面的重要作用，以达到提高法制机构地位、强化其权威的目的。最后，提高法制机构准入

　　门槛，大量吸收法律专业人才，并且加大培训经费的投入力度，对现有工作人员进行集中法律知识培训，提高其法律专业素养。

　　另外，提高工作人员的工资待遇水平，并且拓宽其上升交流渠道，以提高其工作积极性，更好地开展法制工作。

　　2.细化审查内容规则，增强可操作性

　　审查内容是指在对重大行政决策进行合法性审查过程中所依据的标准，是合法性审查程序的核心要素。由于目前我国学界对行政机关内部重大决策合法性审查内容的研究较少，而更多地关注于行政诉讼中的合法性审查原则，并已形成一定的理论体系。因此，可以借鉴法院对行政行为的合法性审查标准，来构建行政机关内部重大决策合法性审查的内容。具体主要从权限合法与否、程序合法与否、内容合法与否三方面进行细化：

　　第一，权限方面。职权法定原则作为我国行政法上法律保留方面的基本原则，要求“行政主体行使职权的行为自始至终须有法律依据，没有法律授权均不可为”.关于重大行政决策权限是否合法，可从两个角度进行判断：(1)决策主体是否享有决策职权。即行政机关有无重大行政决策主体资格，是否得到法律法规的明文授权，若无则行政决策从开始即处于违法状态。(2)决策主体是否超越法定职权即重大行政决策的主体是否超越法律法规规定的权限范围行使决策权，若超越则构成无效决策。在我国当前的行政管理活动中，越权的形式主要表现为行政机关上下层级之间的越权、行政机关内各个职能部门之间的越权以及不同地域之间的越权。因此，在审查重大行政决策主体是否越权时，着重从层级、职能、地域三方面来进行。

　　第二，程序方面。有学者曾指出，“行政决策程序是指法律规定的决策主体制定行动方案并做出选择或决定的方式、步骤、时间和顺序。”因此，从以下四个方面对重大行政决策程序合法性进行审查：(1)方式是否合法，即决策主体是否变动法定形式，且阶段性的法律文件是否符合法定形式。(2)过程是否合法，即是否遗漏、缺少或跨越法定步骤。(3)是否符合法定期限。为保障行政管理活动的高效进行，我国行政法上对行政行为的程序都规定了法定期限，超期则行为无效。因此，期限的合法性也是审查的重点内容。(4)顺序是否合法。程序是由若干个步骤按照一定的顺序依次进行的过程，是不可颠倒的，否则将导致结果的无效。因此，应审查决策主体是否违反重大行政决策的顺序规则，以确保重大行政决策合法有效。第三，内容方面。合法性审查的目标是判断重大行政决策合法与否，不包含合理性、可行性的判断，因此对决策内容的审查主要从三方面进行：(1)法律依据是否合法有效。由于目前我国的法律规范存在层级较多、内容交叉甚至违法无效等问题，因此要对重大行政决策所依据的法律规范是否合法有效以及适用是否正确进行审查。(2)决策内容是否符合现行的法律规范。即审查重大行政决策内容是否与现行的法律规定相抵触、是否违反法律的禁止性规定。(3)决策内容是否明确。重大行政决策作为一种重

　　要的行政行为，其内容的明确与否直接影响决策执行的效力，因此需对重大行政决策中的管理措施、权益分配、损益情况等内容是否明确进行审查。

　　3.明确审查意见内容，强化法律效力

　　审查意见作为行政机关内部重大决策合法性审查程序终结后得出的具有法律意义的评论性文件，其规范性及效力性问题直接影响合法性审查程序在重大行政决策过程中的地位和作用。因此，为保证合法性审查程序的实效功用，现提出以下三点建议：

　　第一，统一规范审查意见，并科学、明确界定意见的内容和形式。面对各地审查意见规定杂乱无章的现状，应在《重大行政决策程序条例》中对审查意见作出统一规定。对于审查意见的内容，应明确规定其包括五个方面：(1)所审查的重大行政决策的名称、类别;(2)对重大行政决策的合法性判断，即根据审查标准对决策是否合法进行分析评价，但不包括合理性、可行性判断;(3)判断的依据和理由，既包括事实依据和理由，也包括法律依据和理由;(4)处理意见及修改建议，即结合对重大行政决策的合法性判断，提出支持或驳回的意见，并且对能通过调整方案达到合法性要求的决策，提出修改建议;(5)其他需要予以说明的内容。而审查意见的形式其实是对意见内容的固定化，应分为以下四种：(1)支持型意见，即重大行政决策的权限、程序、内容均符合法律要求的，支持其提交审议;(2)修改型意见，即重大行政决策存在合法性瑕疵且能通过修改进行补正的，对其提出修改建议并提交审议;(3)退回型意见，即重大行政决策存在合法性瑕疵但无法提出修改建议的，将其退回给决策承办单位进行补正修改;(4)否定型意见，即重大行政决策严重违法的，作出不予提交审议的意见。

　　第二，强化审查意见的法律效力。审查意见作为对重大行政决策合法与否的评价性文件，其目的在于对决策行为进行监督，防止行政权力的滥用，因此其法律效力体现为对重大行政决策的约束力。从当前的规定来看，只是将审查意见视为“重要依据”或“参考性意见”,由决策机关等主体决定意见的采纳与否，使得审查意见的法律效力被架空，如同一纸空文，大大削弱了审查意见对重大行政决策的约束力。因此，应明确规定审查意见是作出重大行政决策的“依据”,并剥夺决策机关等主体对审查意见的采纳权。对于合法性审查结束后提出退回型意见和否定型意见的(即未通过合法性审查)，一律不得提交集体会议讨论，且决策机关不得擅自作出重大行政决策的决定。

　　第三，依法公开审查意见。我国《政府信息公开条例》明确规定“除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息外，行政机关应主动公开政府相关信息”.重大行政决策作为政府行政管理活动的重要内容，其涉及公共利益与个人利益的调整，与人民群众的日常生活息息相关，因此必须依法进行公开。而重大行政决策的信息公开不仅包括决策结果的公开，还应包括决策过程、决策依据的公开透明。

　　因此，合法性审查意见作为重大行政决策的依据之一，必须依法公开，接受公众的监督，而且应由决策主体通过政府公报、电视、网络、报刊等便于公众知晓的途径主动公开。

　　4.完善责任追究机制

　　虽然我国现行法律规范性文件已对行政机关内部重大决策合法性审查机制的法律地位作出了规定，即是重大行政决策的必经程序。

　　但法律地位的高低依赖于法律效力的强弱，而“法律效力直接来源于国家强制力”,即具体表现为违反法律规定应承担的法律责任。由此可知，合法性审查制度的法律效力需要相应的责任追究机制来保障，若没有强有力的责任追究机制作为后盾支撑，则合法性审查制度将形同虚设，丧失应有的法定效力。

　　然而，当前行政决策责任追究机制尚不健全，依然存在诸多问题。因此，为维护合法性审查制度在重大行政决策中的法律地位及价值，增强其法律效力，应完善相应的责任追究机制，对违反合法性审查程序的行为主体进行法律上的惩罚。

　　首先，制定具有权威性的、统一的行政决策责任追究专项规范。早在国务院发布的《加强市县政府依法行政的决定》和《加强法治政府建设的意见》这两个文件中就已明确要求建立行政决策责任追究制度，只是至今针对该制度的专项规定都较少，且法律层级较低、缺乏权威性和约束力。因此，应由中央制定统一的法律法规，各地再根据实际情况规定具体细则，以避免全国各地追究行政决策责任过程中的混乱现状。其次，责任承担主体应规定为具有决策权的工作人员，既包括决策承办人，也包括决策审核人和批准人。因为从重大行政决策的过程来看，具体行使决策权力的都是行政机关的工作人员，规范行政机关依法决策归根到底是在规范每一个具有决策权的工作人员的行为，让其能严格遵守法律规定，在法律法规规定的授权范围内依照法定程序行使决策权。而具有决策权的工作人员不只是有决策权的实际承办人，审核人和批准人对重大行政决策的审核、批准活动，实际上也属于决策权力的延伸范畴。因此，需要进行责任追究的对象为所有拥有决策权的工作人员。最后，明确责任追究的范围。程序的作用在于“对各种主张和选择可能性进行过滤，找出最适当的判断和最佳的决定方案，既排除决定者的恣意，又保留合理的裁量余地”.具体就合法性审查程序而言，如果把造成决策失误或重大损失作为追究违反合法性审查程序责任的前提条件，将使得违法但尚未造成严重后果的决策行为逃脱法律的约束。从而导致合法性审查程序得不到严格遵守，削弱其在重大行政决策过程中的作用，而且程序的瑕疵也将导致重大行政决策饱受公众关于其合法性的质疑。因此，应明确规定凡是违反合法性审查程序的行为均属于责任追究的范围，而不应把违法行为的程度及造成的损失作为附加条件。

　　在我国依法治国基本方略全面推进的时代背景下，重大行政决策的合法性对于法治政府的建设来说尤为重要，因此建立行政机关内部重大决策合法性审查机制势在必行。“路漫漫其修远兮”.在我国法治建设的漫长道路上，行政机关内部重大决策合法性审查制度是不可能一蹴而就的，需要在理论研究不断深入与实践经验不断累积的基础上，逐渐加以完善，形成系统、完备的有效制度。因此，我国的行政机关内部重大决策合法性审查制度的建设路程仍然任重而道远。

篇十一：政府决策合法性审查的背景及意义

　重大行政决策合法性审查问题研究

　　刘淑君;喻海龙;刘玉萍

　　【摘

　　要】重大行政决策因其具有战略性、全局性,涉及的领域、影响的范围极广,决策一旦出现错误必然会造成不可估量的损失,因此提高重大行政决策的科学性,减少乃至避免决策出错极为必要.若想有效保障决策的科学性首先要保正重大行政决策合乎法律规定,重大行政决策只有在作出前经过合法性论证并且在决策作出后通过合法性审查才能有效保证其合法性,进而保障其科学性.合法性审查作为保障重大行政决策合法性、科学性的最后、最重要的手段,需要从决策的主体、决策的内容、决策的程序等方面进行严格审查,唯有如此方能提高决策的质量,减少乃至避免决策出现重大错误,造成重大损失.

　　【期刊名称】《齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版）》

　　【年(卷),期】2015(000)008

　　【总页数】4页(P21-24)

　　【关键词】重大行政决策;合法性审查;审查内容;专家咨询;公众参与

　　【作

　　者】刘淑君;喻海龙;刘玉萍

　　【作者单位】甘肃政法学院法学院,甘肃兰州730070;西华师范大学政治与行政学院,四川南充637009;西华师范大学政治与行政学院,四川南充637009

　　【正文语种】中

　　文

　　【中图分类】D912.1

　　□政治与公共管理研究

　　Keywords：Majoradministrativedecision-making;Legalreview;reviewthecontent;expertconsultation;publicparticipation行政决策是指行政主体为实现其行政目标依据制定的法律甚至政策对管理权限所涉及的问题作出决定的行为过程，我国传统行政体制下形成了全能政府的框架和结构，决策范围甚为广泛。行政决策是政府在实施管理和服务过程中最初始、最基础的工作，它明确着政府活动的目标，决定着其活动的方向。行政决策的概念目前学术界已基本达成共识，但是何为重大行政决策，重大行政决策的范围包括哪些，为何重大行政决策需要更为严格的论证和审查程序，这些复杂的问题众说纷纭，不同的学者观点不同。经过几年激烈的学术研讨和思想的交锋，这些争论已渐以平息。所谓政府重大行政决策是指对本地区具有基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大政务事项，一般须经过公众参与、专家咨询等程序并通过政府法定会议作出决定。我国目前正处在经济社会飞速发展的阶段中，因经济社会建设或改革导致的重大行政决策必然会不断的发生，只有有效保障了决策的合法性才能保证决策的科学有效性，怎样才能保障行政决策的科学性尤其是重大行政决策的科学性是一个值得认真研究的问题。“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30%以上，资金浪费及经济损失大约在4000-5000亿元。因此，重大行政决策与一般行政决策相比较而言应该更为谨慎。因为就一般行政决策而言，由于决策的事项具有经常性、琐碎性，且影响范围较小，即便最后证明是错误的因决策错误受到的损失也不会很大，多数情况下仅由少数主管领导作出即可，无需对其进行严格的论证和审查，否则不但行政效率极低，而且容易出现主管人员相互推诿扯皮，一项决策久拖不决的现象。但是，对于重大的行政决策而言，由于它的涉及面广，影响的范围大，如果重大行政决策出现失误，必将出现严重的损失，甚至带来灾难性的的后果。因此为了减少和避免因决策失误而造成的重大损失和恶劣影响，必须加强对重大行政决

　　策的监督审查，尤其是要加强对重大行政决策合法性的审查，而在重大行政决策作出前进行合法性论证是使决策合法化、科学化的关键。重大行政决策合法性论证是指在进行重大行政决策过程中，为防止违法决策而对决策权限是否于法有据，决策程序是否依法进行，决策结果和决策实施的效果是否符合法律规定等进行论证的一种行政咨询行为和内部程序制度。对重大行政决策进行合法性的论证是依法治国的内在要求，它能够鼓励广大专家学者、普通民众积极参与到公共事务中来，为重大的决策建言献策，从而有利于决策的科学化。

　　行政机关作出重大行政决策的权力是一种重要的行政权，应当接受行政法调整，遵循依法行政要求，依法取得、规范运行。行政决策活动的首要前提乃是合法，因此，行政决策合法性审查机制乃是首先应该建构的制度。

　　(一)审查的主体

　　在中央提出重大行政决策必须通过合法性审查的要求后，全国许多省市已经制定了相应的审查机制。由于中央没有对审查主体的选择作出规定也没有限制审查主体的选择，各个地方都在根据自己的需要选择不同的机构作为审查机构，探索符合自己情况的审查模式，但是应该明确的是不同的审查主体对合法性审查的效果是不一样的。目前主要形成了四种模式，即本机关内部法制机构作为审查主体；本机关外法制机构作为审查主体；本级人民政府法制机构作为审查主体以及社会中立的独立机构作为审查主体四种模式。全国各地的审查主体情况不尽相同，但最为常见的模式是本机关内部法制机构审查模式。

　　本机关内部的法制机构进行合法性审查，就是由各级人民政府的法制机构为本级人民政府的重大决策做合法性审查意见、各级政府工作部门的法制机构为本部门的重大决策行为做合法性审查意见。这种审查模式之所以被采用的最多是因为这种审查模式对于行政机关来说是最简单也是最有利的。但是由本机关内部法制机关进行重大行政决策的合法性审查的效果却不甚理想。首先，本机关内部法制机构跟决策作

　　出者往往是上下级关系，这就使得机关内部法制机关在审查时即便发现问题也不敢忤逆决策作出领导的意图。其次，即便有关领导并不反感机关内部法制机构进行严格的审查，但是由于审查机构跟重大行政决策的作出者是同事关系，在中国浓厚的人情氛围下，自然也很难指望审查机构不顾决策作出者的面子，可能因严格依法审查导致同事关系紧张了。最后也是最主要的，在中国当前部门利益、集体利益盛行的国情下，本机关作出的行政决策往往是有利于本部门利益最大化的，至少也是符合本部门本机关的利益的。此时由本机关内部的法制机构进行合法性审查无异于是与虎谋皮，寄希望于其能够做到公而忘私，置自己的切身利益于不顾。以上分析可知，虽然就目前来说我国采用本机关内部法制机构进行重大行政决策的合法性审查模式最多，但是这种审查模式存在很大的缺陷，起不到进行合法性审查的初衷——即通过对重大行政决策的合法性审查来减少重大行政决策因存在重大缺陷导致巨大损失的可能性。

　　较为有效的审查主体应当是跟作出重大行政决策的主体没有直接、密切利益往来的机构或个人，正如有学者提出的由社会第三方独立机构或个人来审查重大行政决策的合法性，只有由这种没有掺杂直接利益的主体来审查才能真正的严格依照法律而不是依照自身利益来审查，重大行政决策合法性的审查才能真正起作用。

　　(二)审查的内容

　　虽然重大的行政决策在作出之前必须经过合法性的审查已成为共识，但哪些内容需要审查哪些内容不需要审查并没有形成一致意见。很显然审查重大行政决策的内容不是越多越好，虽然理论上审查的内容越多，获知的信息就越详实可靠，决策最终出现重大问题的可能性就越小，决策实施的效果也就会越好。但是，审查的内容如果过多不仅会造成审查的时间变得极为漫长，不利于决策的实施，也会加重审查机构的任务量导致审查机构的膨胀，而且还会使重大行政决策的决策者和审查者抓不住决策的重点，分不清决策的轻重缓急。其实只要把握好了决策的核心部分，只需

　　从决策的几个关键环节出发进行审查即可，这样不但不会损害审查的科学性、有效性，还有利于审查效率的极大提高。在认真分析重大行政决策的基础上，可以发现只需从以下几点审查就基本可以保证审查的合法性、科学性。

　　行政决策主体是指：“国家行政机关中依法拥有行政决策权力，直接从事决策活动并对决策实施后果承担责任的个人或机构。”

　　[10]对行政决策主体的研究可以从行政决策主体适格的条件来分析。行政决策主体是否适格主要看：(1)行政决策是否为依法享有行政决策权力的行政主体所进行的行政活动；(2)作出行政决策的主体是否在作出该决策后对行政决策承担着依法应当承担的责任；(3)行政决策主体具有作出行政决策的能力和素质。行政决策的能力和素质主要包括政治素质、知识素质、精神素质、身体与心理素质、信息把握的能力等方面。只有是适格的行政主体作出的行政决策才有可能是合法的。

　　2．决策程序是否合法。决策程序是否合法，即重大行政决策作出的时候是否遵守了法律规定的时间、方式、顺序等法定步骤。我国政府对行政行为作出的程序日益重视，中央和地方各级行政机关制定了一系列旨在规范行政行为的程序性文件。但是，我国对重大行政决策程序缺少必要的法律、行政法规的规制。

　　[11]重大行政决策主要针对的是今后较长时间内的主要前进方向和重大发展目标，一般具有全局性、重大性、关键性等特点。由于重大行政决策具有上述特点，为了避免盲目决策带来的巨大损失，科学严格的决策程序极为重要。但是,我国长期以来一直有重实体轻程序的传统，目前虽然认识到了重大行政决策和决策审查的重要性，但并未充分认识到决策程序和审查程序的意义和作用，对重大行政决策的决策程序和审查程序都没有作出详细有效的规定。科学的决策程序是作出重大科学决策的关键。重大行政决策程序除了要包含一般决策要求的听证、说明理由等程序，还应当包括专家咨询、公众参与、听证等程序性制度的规定。

　　3．决策的内容是否符合法律的规定。影响重大的行政决策的内容必须符合法律的规定。审查重大行政决策的内容不仅包括审查重大决策的最终结果还要审查与决策最终结果直接有关的各种资料。判断决策的内容是否合法主要看以下几方面是否合法：第一、决策的内容是否在决策机构的管辖范围内；第二、决策机构对决策的内容的形式规定是否符合法律的规定；第三、决策的实质内容是否符合法律的规定，是否侵犯法律保留原则。对决策内容的合法性审查，主要也是从这三方面来考量，从这几方面审查的主要目的是审查国家公权力对公民基本权利的限制是否符合宪法和其他法律的规定，是否不适当的干涉、限制了公民的权利和自由。例如，在国家出现因严重自然灾害、重大传染疾病等原因而进入的紧急状态时为了有效应对这种紧急状态而对公民权利进行一定的限制，此时对公民基本权利的限制就需要进行合法性审查，考察对公民权利的限制是否合法、适度。

　　(三)审查的方式

　　重大行政决策合法性审查的方式，可以根据实际情况的不同采取不同的审查方式。对于内容较为简单的、争议较小的决策可以选择进行书面审查；对内容复杂、争议较大的决策在审查时必须通过会议讨论的方式来决定，通过召开听证会、专家论证会等会议的形式来进行，或者采取开放的形式，例如决策机构通过广播、电视、互联网调研等媒体进行调研，征求广大民众的意见。以下主要论述三种审查方式：

　　1．专家咨询。专家咨询制度是借助专家咨询论证作用，对决策方案进行科学的、全方位的论证和优化，将专家意见作为行政决策的重要参考从而实现政府决策的科学、合理与可行。

　　[12]在行政决策的作出前、作出中、作出后，要学会借助“外脑”的力量，主动吸纳专家学者参与公共决策的各个环节，形成决策中枢系统与咨询系统的良性互动，既保证谋、断相互独立，又做到以“谋”助“断”。

　　[13]现代社会所面临的社会公共问题越来越复杂，涉及的领域也是愈加广泛，行政权已广泛深入到政治、经济、文化等各个方面，这就要求涉及到某些专业的决策内容必须由具有较高的专门知识的专业人才提出建议。但是，目前我国专家咨询在重大行政决策合法性的审查中有名无实，在实际的合法性审查过程中，专家对合法性审查的参与程度少，对重大行政决策难以提出否定意见或者意见难以发挥作用，多数专家更多的只是被动的参加审查活动，只是使一项重大行政决策通过形式上的合法性审查的工具。建立完善有效的审查机制，就必须改变这种现状，使专家在审查重大决策时能够充分有效的发挥作用。

　　2．公众参与。公众积极参与重大行政决策的作出可以有效保证决策的民主性、科学性，也是重大行政决策的决策相对人对提高决策民主化程度的必然反应。公众参与程度的高低对一项重大的决策能否取得民众的大力支持和实现科学的实施具有重要影响，各级行政机关在制定任何重大行政决策时都应该通过各种渠道积极引导公众的参与。然而由于种种原因，在公共决策中特别是在重大的行政决策中我国目前的公众参与程度仍然相当有限。为保证公众参与的顺利和有序推进，除需以法律对公众参与加以规范外，以法律对公众参与加以保障同样是必要和不可或缺的。

　　[14]随着我国经济社会的发展，人民各项素质的提高，特别是参政意识的觉醒，广大公民必须参与与公民利益息息相关的重大公共决策的呼声日益高涨。公众能够参与并影响涉及自己利益的公共决策尤其是影响重大行政决策不仅有利于决策的科学化，降低决策错误的可能性，而且也是民主化的要求和体现，有利于重大决策得到人民的支持，便于实施。在政府重大决策的社会风险评估过程中，必须把普通民众纳入为风险评估的主体，使民众成为风险评估的重要力量，从而增加政府重大决策的公平性、接受性和可实施性。

　　[15]

　　3．听证制度。公众参与是将公众分散的意见的集合起来的一种方式，行政机关对是否允许公众参与及公众参与的程度有很大的裁量权，而听证制度则是制度化、法律化听取公众意见的一项制度，行政机关不能无视公民要求听证的要求，也不能限制公民参加听证。听证制度是行政主体在做出行政决策时向广大社会公众征求意见的重要渠道之一，是衡量行政决策是否透明的重要标准。政府重大决策必然涉及公众重大利益，对公众的财产权、人身权、健康权等合法权益产生重大影响，举行听证会应当是政府在非紧急状态下作出重大决策的刚性约束。

　　[16]这是由重大行政决策所涉及范围的广泛性所决定的，也是由听证制度有着其它制度所不具备的地位和作用决定的。在美国，多数重大行政决策的整个过程都可以适用听证制度，取得了积极成效，我国在探索重大行政决策合法性论证和审查的过程中应该学习、借鉴欧美等国流行的听证制度。就我国的听证制度现状而言，听证所应用的领域还非常有限，听证程序也容易流于形式，严重挫伤了公众试图通过听证程序达到影响决策效果的积极性。

　　我国应采取措施使听证制度能在重大行政决策中真正发挥作用，积极主动的听取公众的意见，使重大行政决策合法性的审查能够得到更有效的实现。

　　(一)重大行政决策依据的法律位阶较低

　　在我国的法律体系中，宪法具有最高的法律地位和法律效力，然后是全国人大和全国人大常委会制定的法律，国务院制定的行政法规以及地方各级政府制定的地方法规和行政规章。关于重大行政决策合法性审查的规定到目前为止不但在宪法中没有相应的规定，全国人大及全国人大常委会也没有制定相应的法律。对重大行政决策合法性审查的规定目前主要体现在地方规章中，例如，湖南、青海、江西等十多个省都以地方规章的形式制订了重大行政决策规则。

　　[17]在其他没有制定有关重大行政决策的合法性审查规章的地方，对决策合法性的审查规定甚至只是出现在地方政府的其他规范性文件当中，这样不仅使得对重大行政决策合法性审查的法律位阶显得很低，合法性审查的法律效力很弱而且对重大决策合法性审查的内容和程序等规定也各不相同，最后很容易使重大行政决策的合法性审查得不到有效实施最终形同虚设。全国人大及全国人大常委会应该尽快制定相关的法律来规定，在时机成熟的时候还应该考虑将其写进宪法，以增强重大行政决策合法性审查的权威性、有效性。

　　(二)重大行政决策合法性审查的公众参与性较差

　　建立健全重大行政决策合法性审查的目的就是为了提高重大行政决策的合法性、民主性、科学性，同时加强对行政机构的监督。因此，公众的积极参与不但有利于保证重大行政决策的民主性、合法性和科学性，也有利于公众监督权的实现和人民当家作主地位的实现。但是，长期以来由于部分政府的官僚主义较强，难以接受民众或其他组织的批评，压制甚至打击异见，对政府公务活动的监督沦为形式主义，由此导致的结果便是很多群众对部分行政机关信赖度较低，对公共事务的参与积极性不强，认为政府决策跟自己没关系，即使自己愿意参与重大行政决策的制定和监督，自己的意见也不能发挥作用，重大行政决策的制定和审查仍然是由少数几个领导决定罢了。为了改变公众的误解和怀疑，真正引导公众参与到重大行政决策及重大行政决策的审查中来，行政机构需要制定、完善各种鼓励、吸引、保护公众参与的行政法规和其他规范性文件。

　　(三)重大行政决策中及决策后的审查专家参与度不够

　　英美等西方发达国家在作出重大行政决策时就非常重视社会各界专家的意见和作用，专家论证是科学决策的保障，专家参与决策论证，应当对决策的科学性负责。

　　[18]我国目前很多重大行政决策中专家没有或很少参与，即便专家参与到

　　了决策的合法性论证或审查当中，他们的意见也难以真正发挥作用，特别是他们的反对意见，很多政府在进行重大决策时为了避免了决策被否决就只挑选支持自己意图的专家参与决策，这样就无法实现专家参与重大决策提高决策科学性的初衷。我国政府应尽早制定、完善能够有效保障专家在重大行政决策中积极参与并有效发挥作用的法律法规。

　　鉴于我国的重大行政决策合法性审查制度还存在许多较为严重的问题，我国学者需要加强对重大行政决策合法性审查的理论研究，为完善重大行政决策合法性审查制度提供理论依据，同时政府机构也应当积极学习外国对重大行政决策审查的经验，并加强同学术界的沟通，不断推进关于重大行政决策合法性审查的制度建设，提高决策的科学性，减少乃至避免因决策失误带来的损失。

　　[1]肖北庚.行政决策法治化的范围与立法技术[J].河北法学，2013，(06).[2]胡象明.公共部门的决策的理论与方法[M].北京：高等教育出版社，2004：8-9.[3]秦祖伟.论重大行政决策法治化

　　建构[J].云南民族大学学报，2013，(06).[4]范大华，姚瑞华.决策合法化是科学决策的前提[J].决策导刊，2007，(02).[5]朱最新.论重大行政决策进行合法性论证的必要性[J].公共行政，2006，(03).[6]杜欣霖.完善重大行政决策合法性审查机制[J].行政管理改革，2014，(02).[7]王青斌.我国行政决策制度建构的实证分析——以我国具有立法权的地方政府为评估对象[J].中国政法大学学报，2014，(04).[8]宋艳慧,周兰领.重大行政决策合法性审查的主体模式及其选择[J].领导科学，2011，(07).[9]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988：205.[10]杨寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京：中国法制出版社，2011：41.[11]杨寅,狄馨萍.我国重大行政决策程序立法实践分析[J].法学杂志，2011，(07).

　　[12]程琥.公众参与社会管理机制研究.行政法学研究[J]，2012，(01).[13]桂萍.域外重大行政决策制度之比较研究[J].苏州大学学报，2013，(06).[14]姜明安.公众参与与行政法治[J].中国法学，2004，(02).[15]柳恒超.风险的属性及其对政府重大决策社会风险评估的启示[J].上海行政学院学报，2011，(06).[16]汤啸天.政府重大决策事先征集公民建议的制度构建[J].法学，2014(03).[17]朱晓明.重大行政决策合法化的三个维度[J]，浙江师范大学学报(社会科学版)，2013，(02).[18]金国坤.论科学决策、民主决策的法治化——基于北京市交通治堵方案征求民意的考量[J].法学杂志，2011，(04).

篇十二：政府决策合法性审查的背景及意义

　行政部门内部重大决策合法性审查体制建设

　　一、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的必要性

　　1.减少政府决策失误

　　2.控制权力，防止腐败

　　3.保障重大行政决策公共性的重要途径

　　4.预防社会安全风险

　　二、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的路径分析

　　1.明确审查主体，加强机构建设

　　门槛，大量吸收法律专业人才，并且加大培训经费的投入力度，对现有工作人员进行集中法律知识培训，提高其法律专业素养。

　　另外，提高工作人员的工资待遇水平，并且拓宽其上升交流渠道，以提高其工作积极性，更好地开展法制工作。

　　2.细化审查内容规则，增强可操作性

　　要的行政行为，其内容的明确与否直接影响决策执行的效力，因此需对重大行政决策中的管理措施、权益分配、损益情况等内容是否明确进行审查。

　　3.明确审查意见内容，强化法律效力

　　4.完善责任追究机制

　　虽然我国现行法律规范性文件已对行政机关内部重大决策合法性审查机制的法律地位作出了规定，即是重大行政决策的必经程序。

篇十三：政府决策合法性审查的背景及意义

　上海市重大行政决策合法性审查工作规则

　　第一条（目的和依据）

　　为规范重大行政决策合法性审查程序，健全依法决策机制，提高决策质量，根据《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》等相关规定，结合本市实际，制定本规则。

　　第二条（适用范围）

　　市、区政府的重大行政决策合法性审查工作，适用本规则。

　　第三条（部门职责）

　　市政府办公厅是市政府重大行政决策的合法性审查部门，负责市政府重大行政决策合法性审查工作，并指导区政府开展重大行政决策合法性审查工作。

　　区政府办公室或者区司法行政部门按照各自职责，负责本级政府重大行政决策的合法性审查工作。

　　第四条（两级审查机制）

　　重大行政决策合法性审查实行两级审查机制。

　　决策承办单位的法制机构负责合法性初审。市政府办公厅或者区政府办公室、区司法行政部门（以下统称审查部门）负责合法性审查。

　　第五条（初审程序）

　　决策承办单位应当根据决策需要，履行公众参与、专家论证、风险评估以及公平竞争审查等程序,并通过本单位法制机构进行重大行政决策合法性初审。

　　未经合法性初审，决策承办单位不得将决策草案提请市、区政府集体讨论。

　　不得以征求意见、会签等方式代替合法性初审。

　　第六条（初审内容）

　　决策承办单位法制机构在进行本单位重大行政决策合法性初审工作时，应当重点审查主体权限、决策草案内容的合法性以及履行决策程序情况等内容，并出具书面审查意见。

　　第七条（合法性审查程序）

　　决策承办单位将决策草案提请市、区政府集体讨论前，应当将决策草案送请审查部门进行合法性审查。

　　不得以征求意见、会签等方式代替合法性审查。

　　第八条（提交材料）

　　决策承办单位送请审查部门进行合法性审查的，应当提交下列材料，并对其真实性、完整性负责。

　　（一）决策草案；

　　（二）起草说明，包括决策背景、主要内容、决策过程等;

　　（三）按规定履行公众参与、专家论证、风险评估程序的相关材料以及未履行相关程序的说明；

　　（四）本单位的合法性初审意见；

　　（五）有关法律、法规、规章、规范性文件、政策措施等制定依据；

　　（六）有关意见收集采纳情况等需要报送的其他材料。

　　提供的材料不符合要求的，审查部门可以退回，或者要求决策承办单位在指定时间内补充提供。

　　第九条（审查内容）

　　合法性审查应当包括下列内容：

　　（一）决策事项是否符合市、区政府的法定权限；

　　（二）决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章以及国家和本市的政策规定；

　　（三）决策草案的形成是否符合法定程序要求；

　　（四）其他需要审查的内容。

　　第十条（审查方式）

　　审查部门可以根据重大行政决策的实际需要，采取下列方式进行合法性审查：

　　（一）书面审查；

　　（二）到相关单位进行实地调查研究；

　　（三）通过召开座谈会、书面征求意见等形式听取意见；

　　（四）组织有关专家学者进行论证。

　　在合法性审查过程中，应当组织法律顾问、公职律师参与并提出法律意见。

　　第十一条（审查时限）

　　重大行政决策的合法性审查，应当保证必要的审查时间，一般自收到材料之日起不少于七个工作日。

　　决策承办单位补充和完善材料的时间、审查部门开展本规则第十条第一款第（二）（三）（四）项工作的时间，不计算在前款规定的审查时限内。

　　第十二条（审查意见）

　　审查部门对决策草案进行合法性审查后,应当根据不同情形出具相应书面审查意见。

　　（一）符合法定权限、内容合法、程序合法的，出具决策草案合法的审查意见；

　　（二）超越法定权限或者违反法律、法规、规章、政策的，出具决策草案不合法的审查意见；

　　（三）部分内容与法律、法规、规章、政策不一致的，出具对决策草案部分修改的审查意见；

　　（四）应当履行而未履行公众参与、专家论证、风险评估等程序，或者履行程序严重不符合规定的，出具补充履行相关程序的审查意见。

　　对于探索性改革决策事项，审查部门可以明示法律风险。

　　第十三条（审查效力）

　　合法性审查意见为合法的，由决策承办单位提请市、区政府审议。

　　决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提请市、区政府审议。

　　合法性审查意见为部分修改或者补充履行相关程序的，决策承办单位应当根据合法性审查意见，对决策草案进行修改或者补充履行相关程序，并向审查部门进行反馈。

　　决策承办单位因特殊原因未完全采纳合法性审查意见的，应当在提请审议时说明理由和依据。

　　第十四条（保密规定）

　　合法性审查意见供政府内部使用，有关单位或者个人不得对外泄露。

　　第十五条（责任追究）

　　决策承办单位违反本规则，未将重大行政决策送请合法性审查，或者经审查不合法而直接提请审议，由市、区政府责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法追究责任。

　　第十六条（参照执行）

　　市、区政府部门以及乡镇政府、街道办事处的重大行政决策合法性审查工作，参照本规则执行。

　　第十七条（施行日期）

　　本规则自2020年9月1日起施行。

篇十四：政府决策合法性审查的背景及意义

　重大行政决议正当性审查制度

　　第一条

　　为确保重大行政决议符正当律要求，预防决议随意性、降低决议失误率，依据国务院《全方面推进依法行政实施纲要》要求，结合本局实际，制订本制度。

　　第二条

　　凡需进行正当性审查重大行政决议事项，在作出重大行政决定之前，必需进行正当性审查；未经正当性审查或经审查不正当，不得作出集体决定。

　　第三条

　　局重大行政决议正当性审查日常工作由局政策法规股负责。

　　第四条

　　需进行正当性审查重大行政决议事项在提请审查前，主管科室应对其正当性、必需性和可行性进行研究，并对所要处理问题、制度、方法进行调研、论证后，形成决议草案。

　　第五条

　　要将形成重大行政决议草案送交政策法规股进行正当性审查，同时附送下列材料：

　　(一)决议草案说明；

　　(二)依据法律、法规、规章，国家和省、市相关政策，和上级部门相关要求；

　　(三)重大行政决议事项施行方案、可行性说明和外地经验；

　　(四)论证结论和反应各方意见相关材料；

　　(五)进行正当性审查需要其它资料。

　　第六条

　　决议草案有下列情形之一，政策法规股能够将其退回起草科室，或要求起草科室修改和补充材料后再申报：

　　(一)提请事项基础条件还未成熟；

　　(二)无法定依据或超越法定权限；

　　(三)有组织、公民对草案关键内容有较大分歧意见，且理由充足。

　　第七条

　　正当性审查内容关键有：

　　(一)是否违反法律、法规、规章及相关政策要求；

　　(二)是否超越本局法定职权；

　　(三)是否违反法定程序；

　　(四)是否和国家方针政策相抵触；

　　(五)是否和上级规范性文件相抵触；

　　(六)是否和本局原有决议、规范性文件相协调、相衔接；

　　(七)其它正当性审查事项。

　　第八条

　　正当性审查结束后，政策法规股要形成书面审查意见返给办公室，明确说明正当、修改、反正确理由和依据。

　　第九条

　　政策法规股依据审查意见修改方案。

　　第十条

　　政策法规股将修改后方案交局重大行政决议集体会议讨论决定。

　　第十一条

　　本制度所包含内容，凡法律、法规、规章另有要求，从其要求。

　　第十二条

　　本制度从公布之日起实施。

篇十五：政府决策合法性审查的背景及意义

　政策解读：合法性审查是重大决策的“防火墙”

　　合法性审查是重大行政决策法治化的关键环节和重要保障，是“过滤器”和“防火墙”，有助于将违法决策消灭于萌芽之中。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，并把合法性审查与公众参与、专家论证、风险评估、集体讨论决定一起确定为重大行政决策法定程序。与国家此前对重大行政决策合法性审查要求相比，《决定》不仅明确合法性审查是行政机关“内部”审查，而且强调合法性审查是重大行政决策的“法定程序”，对开展重大行政决策合法性审查工作提出了更加明确和具体的要求。

　　当前，出台规范性文件等涉法事务交由法制机构进行合法性审查，已成为地方政府决策实践的普遍做法。但也存在一些问题，如规定审查的规范位阶较低，权威性不足；审查的事项范围不清，尚未覆盖政府重要决策各个领域；审查把关不严，很多情况下只能“开路条”，不让“设关卡”；法制机构的审查力量和能力还比较薄弱，承担不了更多的审查任务。因此，重大行政决策合法性审查机制有待进一步完善，特别是要明确谁来审查、审查什么对象、审查什么内容、依据什么审查、审查目标是什么等事项。

　　一是建立以政府法制机构为主的合法性审查主体模式。建立审查机制首先要清楚由谁来审查，审查主体的审查能力和法律地位对合法性审查意义重大。司法行政机构应定性为重大行政决策合法性审查工作的组织机构，为重大行政决策行为提供保障，真正发挥法制机构的“参谋、助手和顾问”作用。实行行政机关内部分别审查模式，本级人民政府的审查由其所在的法制机构审查，职能部门的重大行政决策由其内设法制机构进行审查并报上级法制部门备案。政府法制机构工作人员要具备处理政府法律事务的专业水平，为政府提供“离得近、叫得应、专业熟、信息灵、反应快、保密好”的专业服务。可尝试设立重大行政决策合法性审查委员会，对于特别重大、疑难、复杂的行政决策事项可以由其来审查，发挥其组织化优势。应当充分发挥法律顾问的作用，其具有较强的客观性和公正性，过硬的法律知识又可以弥补法制机构内部人员专业知识的局限。

　　二是明确重大行政决策的范围。明确重大决策事项的范围是开展重大决策合法性审查的前提和基础。重大决策事项的范围界定不具体、不明确，是当前重大决策相关制度难以落实的重要原因。何谓重大行政决策是在实践中争议较大的一个问题，各地大都以概括加列举的方式确定重大事项的范围，但仍存在操作性不强、范围不明的现象，导致部分政府及部门以没有明确规定为由拒绝合法性审查。因此，各地政府应对重大决策事项范围界定进行研究，明确细化量化标准，然后结合实际确定后向社会公布，并自发布之日起15日内向上一级政府报送备案。一般而言，只要是政府重大的涉法事务（如各类政府合同、征地补偿安置方案等），都应纳入合法性审查范围。

　　三是严格把握合法性审查的标准。重大行政决策是一种行政行为，审查中应从职权、程序、内容方面提出审查意见。一看决策事项是否于法有据，主要审查决策机关有无决策职权、是否超越决策职权、是否滥用决策职权。二看决策程序是否依法履行，主要审查是否经过公众参与、专家论证、风险评估等步骤，是否按照次序进行活动、是否符合法定的时限以及是否符合正当的法律程序等，如未履行法定程序或履行法定程序不合法，建议补正或重新履行相关程序。三看决策内容是否依法作出，一般要求

　　审查决策方案涉及的权利、义务，要审查决策事项是否明确具体，内容是否符合法律规定，或是否违反法律法规的禁止性规定等。如认为决策方案、备选方案等不符合有关法律、法规、规章及国家政策的，建议进行修改。

　　四是恪守合法性审查的审查程序。依法决策不仅仅要求重大行政决策在法律范围内依据职权进行，同时还必须遵循法定的方法、步骤，否则属于违法决策。现实中发生的重大决策失败的案例，几乎都与不严格按照此程序决策，仅靠拍脑袋拍板有关。在大部分地方重大行政决策中，虽然都将重大行政决策合法性审查作为必经程序进行规定，但对审查如何启动、审查的期限、审查的方法等缺乏明确的规定。由于审查程序规定不够完善，经常出现临到重大决策前才要求法制部门出具审查意见，往往把法律审查意见作为“挡箭牌”，认为只要决策材料中有法律审查意见，其合法性就没问题了，以至于使重大行政决策合法性审查流于形式，达不到设置制度的预期目的。综合考虑相关规定，合法性审查的基本流程应严守以下步骤：政府在提出重大行政决策的建议或方案时，应向法制机构提出合法性审查的初步审查；法制机构收到审查要求后，在5日内组织人员对决策进行初步审查，并反馈审查意见；然后，重大行政决策经过前期调研、征求意见、专家论证后提请政府法制机构对此正式审查。法制机构收到申请后，应在10日内组织专业人员进行严格审查。最后形成审查意见，由法制机构负责人签字后提交决策机关。特别是，法制机构负责人或工作人员参加涉及重大行政决策事项的会议，不能代替法制机构合法性审查程序，相关会前或会后，仍须将有关文件资料送到法制机构审查并出具书面审查意见。

　　五是尊重合法性审查法律意见。合法性审查意见是政府法制机构通过规范的书面文件作出的法律评价，具有法律上的约束力和影响力。合法性审查后，审查机构应出

篇十六：政府决策合法性审查的背景及意义

　重大行政决策合法性审查制度

　　第一条

　　为保证重大行政决策符合法律规定,防止决策的随意性、减少决策失误率，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，结合我局实际，制定本制度。

　　第二条

　　凡需进行合法性审查的重大行政决策事项，在作出重大行政决定之前,必需进行合法性审查；未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出集体决定。

　　第三条局重大行政决策合法性审查的日常工作由局政策法规股负责.第四条

　　需进行合法性审查的重大行政决策事项在提请审查前,主管科室应对其合法性、必要性和可行性进行研究，并对所要解决的问题、制度、措施进行调研、论证后，形成决策草案.第五条

　　要将形成的重大行政决策草案送交政策法规股进行合法性审查，同时附送下列材料：

　　（一）决策草案说明;

　　(二）依据的法律、法规、规章，国家和省、市的相关政策，以及上级部门的有关规定；

　　（三)重大行政决策事项的施行方案、可行性说明以及外地经验；

　　（四）论证结论和反映各方意见的相关材料；

　　(五）进行合法性审查需要的其他资料.第六条

　　决策草案有下列情形之一的，政策法规股可以将其退回起草科室,或要求起草科室修改和补充材料后再申报:

　　(一）提请事项的基本条件尚未成熟的；

　　（二）无法定依据或超越法定权限的;

　　（三）有组织、公民对草案的主要内容有较大分歧意见,且理由充分的。

　　第七条

　　合法性审查内容主要有:

　　（一）是否违反法律、法规、规章及有关政策规定；

　　(二)是否超越本局的法定职权；

　　(三）是否违反法定程序；

　　(四)是否与国家方针政策相抵触；

　　(五)是否与上级规范性文件相抵触；

　　(六)是否与本局原有的决策、规范性文件相协调、相衔接；

　　（七）其它合法性审查事项。

　　第八条

　　合法性审查结束后，政策法规股要形成书面审查意见返给办公室，明确说明合法、修改、反对的理由和依据。

　　第九条政策法规股根据审查意见修改方案。

　　第十条政策法规股将修改后的方案交局重大行政决策集体会议讨论决定。

　　第十一条

　　本制度所涉及的内容，凡法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　第十二条本制度从发布之日起执行。

篇十七：政府决策合法性审查的背景及意义

　8AUnit2Schoollife单元测试卷

　　重大行政决策合法性审查制度

　　第一条

　　为保证重大行政决策符合法律规定，防止决策的随意性、减少决策失误率，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，结合我局实际，制定本制度。

　　第二条

　　凡需进行合法性审查的重大行政决策事项，在作出重大行政决定之前，必需进行合法性审查；未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出集体决定。

　　第三条

　　局重大行政决策合法性审查的日常工作由局政策法规股负责。

　　第四条

　　需进行合法性审查的重大行政决策事项在提请审查前，主管科室应对其合法性、必要性和可行性进行研究，并对所要解决的问题、制度、措施进行调研、论证后，形成决策草案。

　　第五条

　　要将形成的重大行政决策草案送交政策法规股进行合法性审查，同时附送下列材料：

　　(一)决策草案说明；

　　(二)依据的法律、法规、规章，国家和省、市的相关政策，以及上级部门的有关规定；

　　(三)重大行政决策事项的施行方案、可行性说明以及外地经验；

　　(四)论证结论和反映各方意见的相关材料；

　　(五)进行合法性审查需要的其他资料。

　　第六条

　　决策草案有下列情形之一的，政策法规股可以将其退回起草科室，或要求起草科室修改和补充材料后再申报：

　　(一)提请事项的基本条件尚未成熟的；

　　8AUnit2Schoollife单元测试卷

　　(二)无法定依据或超越法定权限的；

　　(三)有组织、公民对草案的主要内容有较大分歧意见，且理由充分的。

　　第七条

　　合法性审查内容主要有：

　　(一)是否违反法律、法规、规章及有关政策规定；

　　(二)是否超越本局的法定职权；

　　(三)是否违反法定程序；

　　(四)是否与国家方针政策相抵触；

　　(五)是否与上级规范性文件相抵触；

　　(六)是否与本局原有的决策、规范性文件相协调、相衔接；

　　(七)其它合法性审查事项。

　　第八条

　　合法性审查结束后，政策法规股要形成书面审查意见返给办公室，明确说明合法、修改、反对的理由和依据。

　　第九条

　　政策法规股根据审查意见修改方案。

　　第十条

　　政策法规股将修改后的方案交局重大行政决策集体会议讨论决定。

　　第十一条

　　本制度所涉及的内容，凡法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　第十二条

　　本制度从发布之日起执行。

　　信你自己罢！只有你自己是真实的，也只有你能够创造你自己

篇十八：政府决策合法性审查的背景及意义

　行政部门内部重大决策合法性审查体制建设

　　一、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的必要性

　　1.减少政府决策失误

　　2.控制权力，防止腐败

　　3.保障重大行政决策公共性的重要途径

　　4.预防社会安全风险

　　二、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的路径分析

　　1.明确审查主体，加强机构建设

　　门槛，大量吸收法律专业人才，并且加大培训经费的投入力度，对现有工作人员进行集中法律知识培训，提高其法律专业素养。

　　另外，提高工作人员的工资待遇水平，并且拓宽其上升交流渠道，以提高其工作积极性，更好地开展法制工作。

　　2.细化审查内容规则，增强可操作性

　　要的行政行为，其内容的明确与否直接影响决策执行的效力，因此需对重大行政决策中的管理措施、权益分配、损益情况等内容是否明确进行审查。

　　3.明确审查意见内容，强化法律效力

　　4.完善责任追究机制

　　虽然我国现行法律规范性文件已对行政机关内部重大决策合法性审查机制的法律地位作出了规定，即是重大行政决策的必经程序。

篇十九：政府决策合法性审查的背景及意义

　重大行政决策合法性审查问题研究

　　行政决策是一个非常宽泛的行政管理学范畴，一般是指“国家行政机关为履行行政职能，就所面临的要解决的问题，从实际出发，制定和选择行动方案，作出决定的活动。”重大行政决策是行政决策的一部分，它是从行政决策的重要性和影响力而言的。一般来说，政府重大行政决策是限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等政务事项的范围内，但是对于具体事项，各地的理解有所不同，不少地方政府在特定的地方立法或文件中对这些事项作了具体列举。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和2008年国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)以及2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)均从法治理念的高度提出了科学、民主、依法决策的概念，从而把行政决策提升到了行政法学的实际操作层面。因此，行政决策的对象和程序就成了行政管理学和行政法学无法回避的课题，鉴于重大行政决策的重要性和影响力等因素，《意见》所突出强调的对重大行政决策进行合法性审查的要求格外引人注目。本文拟就这一问题从行政管理学和行政法学的角度进行分析，以期对重大行政决策的合法性审查的现实问题有所贡献。

　　一、重大行政决策合法性审查的理论意义

　　2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标。《纲要》实施6年来，各级人民政府对依法行政

　　工作高度重视，加强领导、狠抓落实，法治政府建设取得了重要进展。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。为解决这些突出问题。在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，全面推进依法行政。不断提高政府公信力和执行力，2010年国务院在2008年印发《决定》的两年后，再次发布《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)，对加快法治政府建设提出了新的要求。

　　《意见》强调指出，要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发。系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前。要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。从而使合法性审查成为重大行政决策的必经程序，重大行政决

　　策合法性审查也由此前地方市县政府的基层试验走向了全面规范之路，对于贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，加快建设法治政府，具有划时代的重要意义。

　　第一，重大行政决策合法性审查是建设社会主义政治文明的根本要求。实现行政决策科学化、民主化对于国家的政治生活和政治发展具有极其重要的意义。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中提出：“市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策”，首次明确了合法性审查制度，同时，也明确了重大行政决策的合法性审查机构为各级人民政府和各部门的法制机构，其中，法制机构可自行审查，也可以委托法律专家进行审查。加强重大行政决策工作的关键在于坚持科学决策、民主决策、依法决策。决策的科学化、民主化、法制化是社会主义民主政治建设的重要任务，是实行民主集中制的重要环节。相对于具体行政行为而言，行政决策更带有全局性，影响到社会公共利益和更大多数人的利益，在行政决策难以通过行政诉讼实现救济的情况下，由政府自身建立决策规则，进一步规范重大行政决策程序，建立和完善行政决策的各项制度，切实贯彻实施对重大行政决策合法性的审查，自觉依法决策，对于建设法治政府和社会主义政治文明具有重大的现实意义。

　　第二，重大行政决策合法性审查是做好“保增长、保民生、保稳定“工作的关键所在。当前，我国正处于社会转型时期，行政决策尤其是重大行政决策不当导致的利益分配不公，使行政决策的合法性受到一定的冲击，甚至部分群众出现了负向政治心理，“人们对权威的认同程度在不断下

　　降；……对抗政府政策法令的技巧已达炉火纯青的地步：中央政府关于国计民生的重大决策无法顺利施行；怀旧心理在一些地方滋生蔓延。更普遍存在的一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引起一种出自本能的反感和自发的抵制。”按照戴维斯的曲线理论的原理，不断滋生的期望挫折感或对社会现实的不满，终将酝酿成社会骚乱或政治动荡。事实证明，改革发展实践中的一些突出问题，甚至一些群体性事件与重大行政决策的合法性审查与否有着直接的关联。“2004年银川出租车罢运事件，就是由于两个未经合法性审查的规范性文件出台引起的。”重大行政决策事宜无不关乎稳定、发展、民生问题，要促进社会和谐稳定发展，就要广泛了解群众意愿，重视民心民意，着力改善民生。就要使政府的各项决策更能够集中民智、体现民意、反映民愿。加强重大行政决策工作，就是要在政府与民众之间建立起良性的互动机制，按照科学、民主、依法的要求，始终将决策重点放在改善民生、促进和谐、推动发展上。不断提高人民群众对行政决策的认可度。不断加强人民群众与党和政府之间的血肉联系。重大行政决策合法性审查有利于维护公平正义、规范政府权力的运行，加强和改进政府立法与制度建设，增强法律制度的科学性和可操作性，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。

　　第三，重大行政决策合法性审查是保障人民群众合法利益的必然要求。依法决策是民主决策、科学决策的可靠保障。随着政治世俗化对人的精神的解放，“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”，这要求政府必须树立“亲政”、“爱民”的道德形象。坚持依法行政，建设法治政府是维护最广大人民群众利益的根本要求。我们的政府是人民的政府，政府工

　　作的根本宗旨就是执政为民。重大行政决策要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾。政府的决策质量和水平集中反映了政府的执政水平和管理水平，如果政策失误过多，决策成本过高，都将直接损害决策部门在人民心中的形象。科学民主的行政决策尤其重大行政决策直接关系到人民群众对政府的信任，好的政策会增大党和政府的政治合法性，增强全民的政治认同。只有经过法律程序检验的重大行政决策，才能更好地维护最广大人民群众的利益。正因为科学民主决策如此重要，建立健全重大行政决策的合法性审查机制，就成为行政决策科学化、民主化的关键。因为只有对重大行政决策合法性审查，人民群众才能依法定程序选择决策者和依法撤换不合格的决策者，才能通过法律的途径保证政府决策符合人民群众的根本利益。如果人民群众的合法权益受到侵犯，也可以运用法律手段及时获得有效的法律救济。

　　二、重大行政决策合法性审查的现实问题

　　人类政治史表明，“法令行则国治，法令驰则国乱”，这是历史规律。各级、各部门依法行政水平的高低，直接影响着政府的权威和形象，直接影响着政府的软实力和公信力，直接影响着建设法治政府的进程。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》发布后，全国各地相继发布了关于加强法治政府建设的意见。经对357个市级政府、2793个县级政府的统计调查显示，有319个市级政府和2229个县级政府建立了合法性审查制度，市县政府建立行政决策和红头文件合法性审查制度的占全国市县总数的80％以上。各地意见也普遍强调要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从

　　实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响。认真权衡利弊得失，把合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定，重大行政决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出行政决策。对应当进行合法性审查的重大行政决定，未经合法性审查或者经合法性审查不合法作出决策的，依照《行政机关公务员处分条例》的规定，依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。实现了决策权于法有据，决策行为和程序依法进行，对违法决策依法追究责任。但是，看似完美的对重大行政决策进行合法性审查的制度也遇到现实的挑战与理论的诘问。

　　第一，重大行政决策合法性审查的主体困境。政府关系公共利益的制度行政行为，最终取决于决策过程的制度安排。按照规定，重大行政决策出台前，应由政府法制机构审查其是否与法律法规相抵触，是否与现行政策规定相协调，是否符合国际惯例，是否存在其它不适当问题。并出具书面审查意见。这样的审查模式下的法制工作机构正遭遇着难以克服的困局。而且，这种审查主体的困境与行政权的传统强大及惯性有关。恩格斯说过：“在一切意识形态领域内。传统都是一种巨大的保守力量。”长期以来，行政部门已经习惯于自行决策，行政部门把很多十分重大的问题仅限于在行政部门内部决策，甚至宪法规定本来应当由人大及其常委会决策的事项，行政部门也代为决策。这种行政决策权僭越立法权的现象，在一定程度上与人大没有主动行使自己的决策权、没有积极捍卫自己的决策领域有直接

　　关系，也使得政府权力在一定范围和程度上取代了人大的代议功能，行政部门内部决策过程不够民主，民众的参与渠道狭窄，无从充分表达意见和诉求。我们认为，倡导行政体系内的“合法性审查”虽无不可，但在某些异化的地方权力运行机制面前，行政法制机构的合法性审查能否发挥实效，还得看地方主要领导的脸色而定。若是领导法律素养不高，不愿受法的约束，即便合法性审查审出了一个“违法”的结论，也无法撼动其违法行政的决心。另一方面，也使得政府的行政权力再次得以强化而侵越了人大的立法职权。而对于重大行政决策主体之间的权限争议，除了行政协调之外，尚没有一个宪法性、司法化的权限争议解决机制。从而使重大行政决策合法性审查主体陷于“名不正、言不顺”的尴尬境地。

　　第二。重大行政决策合法性审查的范围差异。合法性审查是政府加强自身建设和推进依法行政工作的有效措施，合法性审查的范围取决于重大行政决策的范围。考虑到不同层级政府和政府部门的重大决策事项不同，国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》未对重大行政决策作出规定。行政决策实践中，地方政府工作规则所涉及的重大决策事项范围，一般以《国务院工作规则》第十八条的表述为蓝本，根据本级政府管辖级别稍作调整。一般来说，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府的四项基本职能在行政管理体制改革的发展方向上已基本确定，政府在行使上述职能过程中可以作出行政决策行为。在特定区域范围内，重大行政决策行为可以根据以下几个标准来确定：一是涉及的利害关系人的范围。如果一项行政决策影响到决策行政机关所辖区域内的所有人群或人数众多的公民、法人或其他组织的利益，就属于重大行政决策；二是行政决策实施

　　的结果。如果行政决策的实施对国家或特定区域将造成大范围、长期或永久性的影响，一旦决策不当所致使的不利影响具有不可逆性。也属于重大行政决策；三是行政决策实施的成本。根据行政机关决策层级的不同，从决策的实施成本来看，重大行政决策的实施具有高成本性，如对财政性资金运用的决策，标的数额巨大，或者决策事项的实施需投入资金成本巨大，就属于重大行政决策。但是，在重大行政决策合法性审查的内容范围上各地也因此并不一致。如在宁夏。对政府重大行政决策合法性的审查包括以下方面：对本地区国民经济和社会发展规划的编制，涉及政府价格管理和城市规划，土地利用总体规划的编制和重大调整，重大市政基础设施建设，农村土地征收和征用的补偿安置，以及教育、医疗卫生、劳动就业、公共交通、旧城区改造等与公民、法人或者其他组织利益密切相关的重大行政措施的出台。国内有的地区还把行政机构改革和人员管理类似事项也作为重大行政决策，如黑龙江和天津及天津市的河北区。有的地方还将重大突发公共事件应急预案的制定与调整以及区政府职权范围内的其他事项也列入重大行政决策，如江苏。

　　第三，重大行政决策合法性审查的效果难题。从改革和科学发展的角度看，我们不应该让重大事项决策者承担太大的风险，否则，改革先驱者就会吃亏，改革拓新者就

　　会踟躇不前。但是，我们又不能放任某些官员追求政绩的冲动披挂上改革的外衣。因此，实行重大行政决策的合法性审查很有必要。合法性审查制度，就是在每一个重大决策出台前，必须要由当地政府的法制机构或者是有关专家对这个决策是否符合国家的法律法规和政策进行审查。但是，面

　　对不断发展的新形势，政府法制机构的设置和人员配备难以适应日益繁重的工作任务，特别是市、县一级政府法制机构力量薄弱，与所承担的职责有较大落差，远远不能适应建设重大行政决策合法性审查的要求。资料显示，全国县级政府中尚有15％未设法制机构。政府法制工作机构还存在着机构不健全，人员编制不足、人员知识结构不合理、队伍整体素质(尤其是市、县政府法制机构)偏低、工作经费严重短缺等问题，与实施重大行政决策合法性审查还有相当大的差距。这也造成了在重大行政决策的合法性审查实践中，由于重大行政决策一般都是“集体研究”、“群众讨论通过”，相关方面的责任人存在某种程度的成就感和荣耀感，足以对重大行政决策的合法性审查形成一种压力，加之政府法制机构在政府系统的实际弱势，在面对“集体研究”、“群众讨论通过”的重大行政决策的合法性审查时，即使有法律、法规的依据，也会时常感觉力不从心。

　　三、重大行政决策合法性审查的制度回应

　　依法治国、建设社会主义法治国家是党领导人民治国理政的基本方略。为建设有限、责任、诚信、效能、服务型的法治政府，全国各级、各部门近年来做了大量工作，无论是观念上，还是工作运转机制、制度建设等方面，都取得了积极进展。但是，必须清醒地看到，与2010年国务院《意见》提出的各项目标任务和工作要求相比，还存在相当的差距。在这样的形势下，尽快完善重大行政决策合法性审查机制显得更为迫切。我们认为，可以从以下几个方面作出努力。

　　第一，强化人大及其常委会的职能。法律监督，是宪法赋予人大及其常委会的重要监督职权，也是《监督法》规定的各级人大常委会的经常性

　　监督工作形式，对于维护国家法制统一具有重要意义。然而，回望现实，我们还是不无遗憾地看到，违法审查机制事实上至今仍在休眠当中。

　　首先，人大监督的滞后性。从目前常委会组成人员和机关办事机构的知识、专业、精力等情况看，对规范性文件的监督，一般采取的是被动监督方式。即只有当行政相对人发现规范性文件有问题，并向人大常委会反映。或提出审查建议后，监督程序才启动。通常情况下，只是备案和抽查式的审查。要履行好法律监督与合法性审查职责难度较大。

　　其次，无论是《宪法》、《地方组织法》，还是《监督法》，对地方人大常委会规范性文件备案审查的程序都缺乏全面系统的具体运行程序的规定，从而使人大对规范性文件的监督职能不能得到有效发挥。备案审查工作随意性很大，甚至流于形式。在实践中，乡镇人大作出的决议、决定和县政府作出的决定、命令都很少，大量的行政决策甚至是重大的行政决策都是以决定和命令名义外的“红头文件”形式，如“办法”、“规定”、“通告”、“意见”、“细则”等，与决定和命令一样具有普遍约束力，但是否属于审查范围，监督法、地方组织法都没有明确，备案审查缺乏法律依据。

　　再次，重大行政决策实践中，有时政府感到事关重大，或者党委对全局工作进行部署，感到不少工作与行政有关，经常会联合决策发文，对于以党委、政府名义制定下发的规范性文件地方人大能否以及如何审查也让各方颇感为难。我们认为，政府行为要始终秉承权责统一的理念，权力就是责任，要多大权力就必须承担多大的责任。只要是涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力，与规范行政管理事务有关的文件，就必须送人大常委会。人大及其常委会也必须在宪法和法律的范围内，恪尽职守。而且，在合法性审查时也不宜将规范性文件的规定和上位法的规定或人大的决议决定作简单的对照，应当进行深入分析，审查规范性文件的规定是否与上位法和人大决议、决定的立法目的和立法精神相违背。特别要对表面上不违反上位法和人大决议、决定，但具体内容却与上位法的规定相抵销的规范性文件进行认真审查，防止“上有政策下有对策”情况的发生。

　　第二，强化政府法制机构工作的权威。政府法制机构是依法行政规划的拟定者和组织实施者，是行政法律制度的重要建设者。政府法治的要义就在“依法”。在日益纷繁复杂的法律面前，为避免执法违法，将政府法制机构设置为依法行政的“把关人”无疑是极其必要的。政府作出重大行政决策前，首先交由政府法制机构或由法制机构组织有关专家对行政决策进行合法性审查的方式无疑具有重要的积极意义。然而，仅仅依靠这样的规定是远远不够的。一方面，中国的人大虽然不是代议机构，但是它离人民的距离比行政机构要近一些。比较重大的行政决策。由人大或者它的常委会作出更能接近民意的需求。另一方面，在人大及其常委会履行合法性审查职责较为困难的情况下，作为权宜之计，由政府法制机构承担审查的任务也使政府法制工作部门感到捉襟见肘，左右为难。因为，“在地方政府的权力生态圈中，政府法制机构仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，甚至不少法制官员本身就缺乏法律专业精神。而且，如上所述有时一些重大的行政决策事项，往往由当地党政主要领导一起拍板。敢以‘不合法’为由向顶头上司公开叫板的政府法制机构，还颇为稀缺。我们更常见到的，是政府法制机构皓首穷经、在故纸堆中寻找一些‘古董法’来为地方领导

　　的违法决策背书。”因此，要进一步加强法制机构和队伍建设，强化政府法制机构权威，充分发挥法制机构在政府重大行政决策中的作用，确保重大行政决策的合法性和权威性。

　　第三，明确界定合法性审查范围的事项。明确重大行政决策事项范围是增强重大行政决策透明度、规范重大行政决策行为、提高重大行政决策合法性的前提。“行政决策从本质上讲是行政主体运用公共权力对社会资源和社会利益进行的权威分配过程。”将哪些事项划人合法性审查的范围，涉及社会资源和社会利益分配的正当性与合法性。政府行使行政权力，绝大多数时候要依靠行政决策，而政府与民众间的纠结也多是重大行政决策之间的利益博弈。因而，从重大行政决策合法性审查做起，树立合法规则，确立政策权威固然值得称道。但其是否具有现实可操作性，并不在于词句考究或逻辑严密，而取决于这个可供审查的攸关公众利益的范围是否清晰明确。各地涉及重大行政决策合法性审查的规定，在文字上几无瑕疵，但其范围列入“例外”的也非常有必要正式给予澄清，向公众交代其明确边界。因为。重大行政决策范围之外的政府行为过多，重大行政决策列举范围就很容易被架空，也就在根本上取消了重大行政决策合法性审查的重要意义。这是各地规定普遍形成的悖论，其潜在的威胁会让重大行政决策据此而从民众的视线里消失，意欲推动重大行政决策民主化、科学化的立法原意将落空。因此，我们建议。应在规定中明确适用合法性审查的重大行政决策事项的范围。尽可能避免例外情形。对于重大行政决策的范围，应召开政府全体会议或者常务会议讨论决定；对实属无以概括的重大决策事项以外的其他事项。需要各级政府决定的，由各人民政府正、副职按照《人

　　民政府工作规则》的权限做出决定。

　　改革促进发展，法治成就伟业。重大行政决策的合法性审查关系到政府工作的成败和国家民族的兴衰。依法决策、民主决策、科学决策是对政府行政决策的基本要求，是《纲要》、《决定》和《意见》的核心内容，也是推进依法行政，建设法治政府，构建社会主义和谐社会的必然要求。由于我国目前正处于从传统决策体制向现代决策体制转变的时期，重大行政决策过程中难免会有很多的问题。我们相信，在依法治国成为治国方略，全面推进依法行政、努力打造法治政府的大环境下，重大行政决策合法有效的时代正在迎面走来!

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