党内规范性文件不公开16篇

发布时间：2022-11-15 16:45:03 来源：网友投稿

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党内规范性文件不公开16篇

篇一：党内规范性文件不公开

　　广西壮族自治区党内规范性文件备案办法

　　文章属性

　　【制定机关】中共广西壮族自治区委员会

　　【公布日期】

　　【字

　　号】

　　【施行日期】2013.07.01?

　　【效力等级】地方规范性文件

　　【时效性】现行有效

　　【主题分类】机关工作

　　正文

　　广西壮族自治区党内规范性文件备案办法

　　第一条

　　为了做好党内规范性文件备案工作，保证党内规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，结合我区实际，制定本办法。

　　第二条

　　本办法适用于自治区、市、县（市、区）党委及纪委、党委各部门制定的党内规范性文件的备案工作。

　　本办法所称党内规范性文件，是指自治区、市、县（市、区）党委及纪委、党委各部门在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行上级和本级党委决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。党内规范性文件主要有规范性、外部性、普遍性、反复适用性等四个本质特征。

　　下列文件不属于备案范围：

　　（一）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；

　　（二）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；

　　（三）机关内部工作制度和工作方案；

　　（四）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。

　　第三条

　　党内规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。

　　有件必备，即凡属于报送备案范围的党内规范性文件，都应当严格按照有关规定要求报送备案，杜绝不报、迟报、漏报和选择性报备的现象。

　　有备必审，即对于报送备案的党内规范性文件，按照有关规定，及时从合法性、合规性、合理性等方面进行审查。

　　有错必纠，即在备案审查中发现党内规范性文件存在违法违规等问题的，应当按照有关规定进行处理。

　　第四条

　　自治区、市、县（市、区）党委办公厅（室）为党内规范性文件的备案机关，其所属法规工作机构负责办理具体事务。

　　依照本办法应当备案的党内规范性文件，直接报送相应的备案机关。

　　第五条

　　依照本办法应当备案的党内规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关按下列规定报送备案：

　　（一）自治区、市、县（市、区）党委制定的以党委文件、党委办公厅（室）文件形式发布的党内规范性文件，向上一级备案机关报送备案。

　　（二）自治区、市、县（市、区）纪委及党委各部门制定的以纪委文件、各部门文件形式发布的党内规范性文件，向本级备案机关报送备案；联合发布的党内规范性文件由主办机关报送本级备案机关备案。

　　第六条

　　报送党内规范性文件备案，应当提交以下书面材料，并用A4型纸张装订成册，一式3份，同时报送PDF格式的电子文本。

　　（一）备案报告。备案报告应载明制定机关、印发日期和文件名称。引用的文件名称应当准确、完整。对于联合发布的文件，备案报告落款为主办机关办公厅（室）。

　　（二）正式文本。正式文本的电子版与纸质版应当一致。

　　（三）制定说明。制定说明是对党内规范性文件制定情况所作的解释，主要包括制定意图、起草过程、征求意见情况、审议情况、主要内容，以及其他需要向备案机关报告的重要事项。

　　（四）其他相关材料。

　　党内规范性文件报送备案材料不符合上述规定的，由备案机关根据管辖权限，通知制定机构在5个工作日内补充报送备案或者重新报送备案。

　　对于不报送或者不按时报送应当备案的党内规范性文件的，由备案机关根据管辖权限责令其限期补报。

　　第七条

　　备案机关对报送备案的党内规范性文件进行审查。主要审查以下内容：

　　（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；

　　（二）是否同宪法和法律不一致；

　　（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；

　　（四）是否与其他同位党内规范性文件对同一事项的规定相冲突；

　　（五）是否规定的内容明显不当；

　　（六）是否符合制定权限和程序。

　　第八条

　　审查中发现党内规范性文件存在第七条所列问题的，备案机关根据管辖权限经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况；逾期不作出处理的，备案机关提出予以纠正或撤销的建议，报请同级党委决定。

　　第九条

　　备案机关在办理党内规范性文件备案审查事宜时，需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在5个工作日内补充相关材料或者予以说明。

　　第十条

　　备案机关应当在收到报送备案的党内规范性文件后30日内完成备案

　　审查。

　　第十一条

　　备案审查衔接联动机制，是指党委系统的备案机关与人大、政府系统备案机关之间建立的备案审查协作机制。自治区、市、县（市、区）均要建立备案审查衔接联动机制。

　　第十二条

　　经审查符合备案条件的党内规范性文件，由备案机关存档备查，并及时将备案情况通报制定机关。每半年公布1次已备案的党内规范性文件目录。

　　第十三条

　　建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰；对备案工作考核评价不合格的单位，在一定范围内通报批评。

　　对备案审查中发现的党内规范性文件存在的突出问题，在一定范围内通报。

　　第十四条

　　每年1月31日前，自治区纪委、自治区党委各部门和各设区市党委应当将上一年度发布的党内规范性文件目录，送自治区备案机关备查。县（市、区）党委应将上一年度发布的党内规范性文件目录，送设区市备案机关备查。

　　第十五条

　　各市、县（市、区）党委应当按照下备一级的原则开展备案工作。

　　自治区纪委、自治区党委各部门可以根据工作需要，依照本规定精神建立本系统备案制度。

　　第十六条

　　本办法由自治区党委办公厅负责解释。

　　第十七条

　　本办法自2013年7月1日起施行。

篇二：党内规范性文件不公开

　　党内规范性文件工作汇报（共5篇）

　　利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。主要有三个本质特征：一是规范性，二是普遍性，三是反复适用性。

　　2.不需要报送市委备案的文件。（1）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；（2）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；（3）机关内部工作制度和工作方案；（4）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。

　　（二）报送备案期限。党内规范性文件应当自发布之日起30日内由制定机关报送市委备案。

　　（三）报送备案材料及格式。

　　1.报送备案材料：（1）备案报告。抬关写"中共湛江市委办公室"，落款署制定机关名称，并加盖公章。

　　（2）正式文本。含发布通知，电子版和纸质版应当一致。

　　（3）制定说明。是对党内规范性文件制定情况所作的解释，主要包括制定意图、主要内容、起草及征求意见情况、审议签发情况，以及其他需要向备案机关报告的重要事项。

　　2.格式及方式：纸质文本要用A4型纸张装订成册，一式30份，同时报送PDF、TXT电子文本。

　　1三、审查工作（一）备案登记。收到报送备案材料后，首先从形式上审查：（1）是否属于报送备案范围；（2）是否自发布之日起30天内报送；（3）报送材料是否齐全；（4）报送材料是否符合规定格式；（5）电子文本与纸质文本是否一致。

　　根据情况作出不同处理：（1）属于报送备案范围且报送材料符合备案要求的，予以备案登记；（2）不属于备案范围的，不予备案登记；（3）属于报送备案范围但报送材料不符合备案要求的，通知报送机构在规定时间内补正。

　　（二）审查内容。主要从七个方面对党内规范性文件进行审查。（1）是否同党章和党的理论路线方针政策相抵触；（2）是否同中央精神相违背；（3）是否同宪法和法律不一致；（4）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（5）是否与其他同位规范性文件对同一事项的规定相冲突；（6）规定的内容是否明显不当；（7）是否符合制定权限和程序。

　　（三）审查步骤。这里所说的审查指实质审查，一般包括以下几个步骤：（1）书面审查。（2）征求意见。（3）实地调研。

　　（4）请作说明。一般采取以下三种方式请报送机关作说明情况：一是发函；二是电话沟通；三是当面说明。（5）提出意见。

　　（四）审查处理。审查处理方式：（1）通过；（2）反馈；（3）提醒；（4）纠正。包括两种情形，一是主动纠正；二2是发函纠正。

　　四、备案审查工作制度（一）存档备查制度。建立党内规范性文件管理档案。存档包括纸质档案和电子档案两种方式。

　　（二）目录报送制度。每年1月1日前将上一年度发布的所有文件目录，报送市委办公室法规工作机构备案。同时报送文件目录纸质文本和电子文本（三）备案通报制度。市委办公室每年年初对上一年度各报备机构备案工作开展情况进行通报。通报内容主要包括上一年度备案工作基本情况、存在的主要问题、下一步工作要求。

　　各报备机构的文件报备总数、报备及时率、合法合规率，以及纠正、提醒、反馈情况，综合得分一般按照报备机构性质以列表形式全面反映。

　　(四)备案审查衔接联动机制。指党委系统的备案审查工作机构与人大、政府系统备案审查工作机构之间建立的备案审查协作机制。

　　（五）备案审查体制。各地级以上市党委应当按照下备一级原则开展备案工作，市纪委、市委各部门根据工作需要建立本系统备案制度。

　　（六）备案工作保密规定。备案文件严格按照保密规定存放和管理。

　　3及时将备案情况通报报送机构，同时公布已备案的党内规范性文件目录。

　　(二)目录报送制度各地各部门应在每季度规定的时间及次年1月31日前将上一季度和上一年度发布的党内规范性文件目录，送到县委办公室法规工作机构备查。

　　制定机关报送目录应当符合下列要求：（1）目录范围。各地各部门上年度发布的所有文件。

　　（2）报送形式。同时报送文件目录纸质文本和电子文本。

　　（3）报送时间。在每年1月10日、4月10日、7月10日、10月10日及次年1月31日前报送。

　　（4）目录内容。包括制定机关上一季度和年度发布的所有文件的名称、文号、发布机关、发布日期、施行日期等。编制目录时如出现漏报、误报，应当在目录注明；漏报的党内规范性文件，另行补报。

　　（5）报送格式。报送目录应当按照发布时间顺序排列。

　　（三）备案通报制度备案机关可以就以下两种情况进行通报：一是通报备案情况。

　　每半年通报党内规范性文件备案情况，主要包括报备文件总数、备案文件目录、漏报误报情况以及报备率、及时率、规范率等信息。二是通报突出问题。主要有以下几种情况：备案审查发现党内规范性文件存在突出性问题的；不报送或不按时报送应当备案的党内规范性文件，经告知仍不按时报送的；提交的备案材料不齐全、不符合规定格式或没有提交电子文本，经告知仍不补正的；报送备案的党内规范性文件存在问题，不按照备案机关的书面建议要求在30日内作出适当处理，或逾期未做反馈处理情况的；其它需要通报的问题。

　　（四）备案审查工作衔接联动机制备案审查工作衔接联动机制，是指党委系统的备案审查工作机构与人大、政府备案审查工作机构之间建立的备案审查协作机制。

　　备案审查工作衔接联动机制主要包括以下内容：（1）组织形式。党委、人大、政府备案审查机构之间建立工作联系，形成沟通协调机制。

　　（2）工作机制。

　　六、备案工作开展时间从年1月1日起，我县党内的规范性文件将按照下备一级的原则实行备案审查。县纪委、县委各部门、县直各党委和各乡（镇）党委最迟应于年3月1日前按照下备一级的原则开展党内规范性文件备案审查工作。

　　3、周密安排部署，保障清理工作高效进行今年3月份，区委常委会专门听取了清理工作有关汇报，研究部署了相关工作。一周后，区委办组织召开清理和备案工作会议，动员和部署清理工作具体事项，并及时进行了清理工作的培训，此次培训涉及区委各部门及7各街道办事处办公室主任及工作人员共计20余人，有力提高了清理工作队伍的整体素质，为此项工作开展奠定了基础。

　　4、拨出专项经费，保障清理工作物资所需区委专门拨出清理工作专项经费，专门购置电脑3台、多功能传真一体机1台等办公用品，与此同时，调配办公室用房2间，安排工作人员3名集中开展文件清理工作。

　　截止3月22日，*区已完成1978年-年文件全面梳理工作，初步确定待清理党的规范性文件110余份，约占文件总数的1.4%。

　　二、主要做法1、注重学_沟通根据我们的实际工作经验，即使业务水平很高的法制机构，尽管对清理工作了解非常全面，但对实际情况和业务知识撑握不全面不准确，是难以避免的问题。工作中，一方面加强学_，认真学_上级有关文件精神，结合*区实际，及时总结清理过程出现的问题，有针对性地开展清理工作；另一方面加强沟通，及时与上级部门对接，参观学_其先进经验，遇有不懂、不清楚不情况，工作公用品，与此同时，调配办公室用房2间，安排工作人员3名集中开展文件清理工作。

　　截止3月22日，xxxx区已完成1978年20xx年文件全面梳理工作，初步确定待清理党的规范性文件110余份，约占文件总数的1.4%。

　　二、主要做法1、注重学_沟通根据我们的实际工作经验，即使业务水平很高的法制机构，尽管对清理工作了解非常全面，但对实际情况和业务知识撑握不全面不准确，是难以避免的问题。工作中，一方面加强学_，认真学_上级有关文件精神，结合xxxx区实际，及时总结清理过程出现的问题，有针对性地开展清理工作；另一方面加强沟通，及时与上级部门对接，参观学_其先进经验，遇有不懂、不清楚不情况，作人员通过联系起草单位、寻访起草人等途径寻找原文件，尽量做到清理工作不漏一件，不少一件，原原本本做好党的规范性文件。

　　3、精心组织实施我区根据市里要求，结合实际，将整个清理工作细分为五个阶段：一是全面梳理（20xx年3月1日至20xx年4月30日）。

　　二是逐件审核（20xx年5月1日至7月31日）。三是意见审批（20xx年8月1日至8月31日）。四是发布决定（意见审批后20日内）。五是汇编报备（20xx年10月31日前）。同时，指导区纪委、区委各部门及早开展部门内部的清理工作，并要求各级单位每月15日前及时报送当月清理工作进展情况。

　　三、下步打算这次清理工作虽然超进度完成了任务，但我们也清醒地看到，清理工作仍然有许多需要完善的地方。一是清理工作第一次开展，还不是很彻底；二是部门法律意识较为淡薄，规范性文件的制定仍需进一步规范；三是规范性文件的管理存在断层和脱节现象，等等。对此，我们将采取有效措施，认真加以解决。下一步，我们将以此次规范性文件清理工作为基础，积极探索完善规范性文件管理的长效机制，着力抓好以下三方面工作：1、继续做好规范性文件清理工作。下一阶段，我区将进入逐件审核阶段，此阶段业务素质要求高，任务相对较为繁重，需要再接再厉，确保清理工作如期完成。

　　2、做好规范性文件清理工作后续工作。继续完善现有的规范性文件数据库，启动拟修改规范性文件的修改工作，使本次清理后续工作圆满结束。

　　3、做好制定、规范性文件长效机制工作。总结规范性文件清理经验，我们将建立健全规范性文件制定程序、制定中的责任追究、制定实施后的评估、定期清理等制度，进一步规范规范性文件的管理，为全面推进依法行政、加快建设法治政府提供坚强的保障。

　　党内规范性文件清理工作汇报党内规范性文件自查报告（共16篇）规范性文件工作汇报（共8篇）政府规范性文件备案工作汇报xx局规范性文件审查工作汇报（共8篇）

篇三：党内规范性文件不公开

　　党内规范性文件的概念、属性、定位

　　作者：王婵

　　肖金明

　　来源：《中共天津市委党校学报》2019年第05期

　　[摘

　　要]党内规范性文件的概念成为区分其与党内法规、党内不成文规定的一个基本指标，但制定主体不充分、表现形式不科学、制定目的不明确的缺陷难以达到作为区分指标的基本要求，不能满足党内规范性文件自身理论发展的客观需要，无法适应并指导党内规范性文件的工作实践，亟待对现有概念进行科学化的重构。政策性、法律性、道德性是党内规范性文件的三个基本属性，三属性彼此独立又相互联系。准确定位党内规范性文件需要借助党内规范性文件与党内法规的关系、党内规范性文件与国家法律的关系、党内规范性文件自身价值追求三个维度进行分析考量，方能体现党内规范性文件在中国特色社会主义法治体系中的应有价值。

　　[关键词]党内规范性文件;概念;属性;定位;价值

　　中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008-410X（2019）05-0010-10

　　一、党内规范性文件的概念

　　《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第2条对党内规范性文件的概念①作了权威界定，明确了规范性文件的制定主体、表现形式和范围内容，体现了规范性文件的基本特征，一定时期内方便和满足了人们对党内规范性文件的认知和了解，提高了党内外对党内规范性文件的接受度与认同感。但文本化的概念总是滞后于不断发展变化的社会实践，正如西方法谚所说：“法律一经制定就是一部千疮百孔的法律。”法律一经制定出来，就已经过时，对于“定型”的概念同样面临实践的检验，需要通过不断的修正才能做到与时代发展同步，而事实证明带有“时代”烙印的概念才是科学的和有价值的。根据人们对于科学概念的一般理解，普遍认为“科学的概念要求反映出一个事物得以区别于其他事物的本质特征”[1]（P17）。因此，较为科学的党内规范性文件概念应突出反映规范性文件的特质与特性，而这

篇四：党内规范性文件不公开

　　不公开审理申请书(申请案件不公开审理用)

　　不公开审理申请书

　　(申请案件不公开审理用)

　　申请人×××，……(写明姓名或名称等基本情况)。

　　申请事项：

　　你院受理的×××诉×××……(写明案由)一案，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，特申请不公开审理。

　　申请理由：

　　……

　　1/2

　　此致

　　××××人民法院

　　申请人：×××(签字/公章)

　　××××年××月××日

　　1/2

　　处理建议书(对规范性文件提出处理建议用)

　　××××人民法院

　　处理建议书

　　(对规范性文件提出处理建议用)(××××)×行×字第××号

　　××××(主送单位名称)：

　　在×××诉×××……(写明当事人姓名或名称和案由)一案中，原告×××认为……(写明规范性文件的名称，并归纳原告认为规范性文件不合法的理由)不合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定一并请求对……(写明规范性文件的名称)进行审查。

　　本院审查后于××××年××月××日作出(××××)×行×字第××号判决，并将该规范性文件不作为认定行政行为合法的依据。该判决已发生法律效力。本院认为，……(写明规范性文件不合1/2

　　法的结论及其理由)。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，特建议：

　　……(写明建议的具体事项)。

　　以上建议请研究处理，并将处理结果函告本院。

　　抄送：××××(抄送机关名称)

　　××××年××月××日

　　（院印）

　　附：行政判决书××份

　　【说明】

　　一、本处理建议书样式供各级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定一并对规范性文件进行审查过程中，发现规范性文件存在不合法的问题，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，向制定机关提出处理建议时使用。

　　1/2

　　二、“规范性文件不合法的结论及理由”应当与行政判决书主文保持一致。“提出建议的理由”要有法律、法规和政策依据，建议的事项要具体明确，切实可行，并要正确处理好人民法院处理建议权的界限。

　　1/2

篇五：党内规范性文件不公开

　　中国共产党党内法规制定条例、中国共产党党内法规和规范性文件备案规定(全文)

　　中国共产党党内法规制定条例

　　新华社北京5月27日电

　　中国共产党党内法规制定条例

　　第一章

　　总则

　　第一条

　　为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。

　　第二条

　　党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

　　党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。

　　第三条

　　党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规。下列事项应当由中央党内法规规定：

　　(一)党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；

　　(二)党的各级组织的产生、组成和职权；

　　(三)党员义务和权利方面的基本制度；

　　(四)党的各方面工作的基本制度；

　　(五)涉及党的重大问题的事项；

　　(六)其他应当由中央党内法规规定的事项。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。

　　第四条

　　党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。

　　党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。

　　准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。

　　条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。

　　规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，称为规则、规定、办法、细则。

　　第五条

　　党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。

　　第六条

　　制定党内法规在中央统一领导下进行。制定党内法规的日常工作由中央书记处负责。

　　中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作，其所属法规工作机构承办具体事务。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。

　　第七条

　　制定党内法规应当遵循下列原则：

　　(一)从党的事业发展需要和党的建设实际出发；

　　(二)以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策；

　　(三)遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定；

　　(四)符合科学执政、民主执政、依法执政的要求；

　　(五)有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化；

　　(六)坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一；

　　(七)维护党内法规制度体系的统一性和权威性；

　　(八)注重简明实用，防止繁琐重复。

　　第二章

　　规划与计划

　　第八条

　　制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。

　　第九条

　　中央党内法规制定工作五年规划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的制定建议进行汇总，并广泛征求意

　　见后拟订，经中央书记处办公会议讨论，报中央审定。

　　中央党内法规制定工作年度计划，由中央办公厅对中央纪律检查委员会、中央各部门每年年底前提出的下一年度制定建议进行汇总后拟订，报中央审批。

　　第十条

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委提出的中央党内法规制定建议，应当包括党内法规名称、制定必要性、报送时间、起草单位等。

　　第十一条

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委可以根据职权和实际需要，编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。

　　第十二条

　　党内法规制定工作规划和计划在执行过程中，可以根据实际情况进行调整。

　　第三章

　　起草

　　第十三条

　　中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草。

　　第十四条

　　党内法规草案一般应当包括下列内容：

　　(一)名称；

　　(二)制定目的和依据；

　　(三)适用范围；

　　(四)具体规范；

　　(五)解释机关；

　　(六)施行日期。

　　第十五条

　　党内法规应当方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性。

　　第十六条

　　起草党内法规，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。必要时，调查研究可以吸收相关专家学者参加或者委托专门机构开展。

　　第十七条

　　起草党内法规的部门和单位，应当就涉及其他部门和单位工作范围的事项，同有关部门和单位协商一致。经协商未能取得一致意见的，应当在报送党内法规草案时对有关情况作出说明。

　　第十八条

　　起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行党内法规不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定，并在报送草案时说明情况和理由。

　　第十九条

　　党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。征求意见范围根据党内法规草案的具体内容确定，必要时在全党范围内征求意见。征求意见时应当注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见。与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见。

　　征求意见可以采取书面形式，也可以采取座谈会、论证会、网上征询等形式。

　　第二十条

　　起草部门和单位向审议批准机关报送党内法规草案，应当同时报送草案制定说明。制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。

　　第四章

　　审批与发布

　　第二十一条

　　审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：

　　(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；

　　(二)是否同宪法和法律不一致；

　　(三)是否同上位党内法规相抵触；

　　(四)是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；

　　(五)是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；

　　(六)是否符合制定权限和程序。

　　对存在问题的党内法规草案，审核机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见，审核机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。

　　第二十二条

　　党内法规的审议批准，按照下列职权进行：

　　(一)涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以

　　及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；

　　(二)涉及党的地方组织和基层组织产生、组成和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准；

　　(三)应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送批准；

　　(四)中央纪律检查委员会、中央各部门发布的党内法规，由中央纪律检查委员会、中央各部门审议批准；

　　(五)省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，由省、自治区、直辖市党委审议批准。

　　第二十三条

　　经审议批准的党内法规草案，由负责法规工作的机构核文后按规定程序报请发布。

　　党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布。

　　党内法规经批准后一般应当公开发布。

　　第二十四条

　　实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先试行，在实践中完善后重新发布。

　　第五章

　　适用与解释

　　第二十五条

　　党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。

　　中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。

　　省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。

　　第二十六条

　　同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。

　　第二十七条

　　中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。

　　第二十八条

　　中央纪律检查委员会、中央各部

　　门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：

　　(一)同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的；

　　(二)同宪法和法律不一致的；

　　(三)同中央党内法规相抵触的。

　　第二十九条

　　中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。

　　党内法规的解释同党内法规具有同等效力。

　　第六章

　　备案、清理与评估

　　第三十条

　　中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。具体备案办法由中央办公厅另行规定。

　　第三十一条

　　党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。

　　第三十二条

　　党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。

　　第七章

　　附则

　　第三十三条

　　党内法规的修改、废止，适用本条例。

　　党章的修改适用党章的规定。

　　第三十四条

　　中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规。

　　第三十五条

　　本条例由中央办公厅负责解释。

　　第三十六条

　　本条例自发布之日起施行。1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》同时废止。(完)

　　中国共产党党内法规和规范性文件备案规定

　　新华社北京5月27日电

　　中国共产党党内法规和规范性文件备案规定

　　第一条为了规范党内法规和规范性文件备案工作，保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，根据《中国共产党党内法规制定条例》，制定本规定。

　　第二条本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。

　　本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

　　下列文件不属于备案范围：

　　(一)人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；

　　(二)请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；

　　(三)机关内部工作制度和工作方案；

　　(四)其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。

　　第三条党内法规和规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。

　　第四条依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案。具体工作由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。

　　第五条中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。

　　依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，直接送中央办公厅法规工作机构。

　　第六条报送党内法规和规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本和制定说明，并装订成册，一式3份，同时通过党内法规专网报送电子文本。

　　对于不报送或者不按时报送应当备案的党内法规和规范性文件的，由中央办

　　公厅责令其限期补报。

　　第七条中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：

　　(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；

　　(二)是否同宪法和法律不一致；

　　(三)是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；

　　(四)是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；

　　(五)规定的内容是否明显不当；

　　(六)是否符合制定权限和程序。

　　第八条中央办公厅法规工作机构在办理党内法规和规范性文件备案审查事宜时，需要报送机构说明有关情况的，报送机构应当在规定期限内予以说明。

　　第九条中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查。

　　第十条审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。

　　第十一条经审查符合备案条件的党内法规和规范性文件，由中央办公厅法规工作机构存档备查，并及时将备案情况通报报送机构，同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。

　　第十二条建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。

　　对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。

　　第十三条每年1月31日前，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委应当将上一年度发布的党内法规和规范性文件目录，送中央办公厅法规工作机构备查。

　　第十四条建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。

　　第十五条省、自治区、直辖市党委应当依照本规定精神建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门可以根据工作需要，依照本规定精神建立本系统备案制度。

　　第十六条中央军事委员会及其总政治部依照本规定精神开展军队党内法规和规范性文件备案工作。

　　第十七条

　　本规定由中央办公厅负责解释。

　　第十八条

　　本规定自2012年7月1日起施行。(完)

篇六：党内规范性文件不公开

　　行政规范性文件的几个界定标准

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　　行政规范性文件认定中的几个问题

　　制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。

　　一、行政规范性文件的认定标准及其要点

　　现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。

　　依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

　　（一）关于“行政性”。即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。

　　（二）关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任），而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么，能够怎么干、不能怎么

　　干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，并不涉及外部管理相对人权利义务，不具有“外部性”，不是规范性文件。

　　（三）关于“普遍适用性”。是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政管理相对人。实践中，针对具体问题、特定事项的批复、答复通常不具有普遍适用性，一般不属于行政规范性文件；但对于行政管理某些方面的类型化问题的批复和答复，因“同类问题，同样处理”，具有普遍适用性，属于规范性文件范畴。

　　（四）关于“反复适用性”。是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，可多次适用，而不是只用一次。这个时间段包括几天、几个月或者几年。

　　此外，认定是否属于行政规范性文件，还可以从行文方向和文种上进行排除判断。规范性文件属于下行文（主体与对象之间存在管理与被管理关系）。上行文、平行文不是规范性文件。按照《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类，其中报告、请示、议案、通报等4个文种的公文不可能成为行政规范性文件，其他文种的公文是否属于行政规范性文件，应依文件内容来判断。

　　二、不属于行政规范性文件的情形

　　根据规范性文件的特征属性，结合工作实践，以下类型的文件通常不属于行政规范性文件：

　　（一）会议文件。包括会议通知、会议讲话材料及会议纪要（其中包含行政管理内容且对相对人权利义务构成实质影响的除外）等；（二）工作往来函件。包括机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；（三）工作规划、计划、要点；（四）工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件；（五）发文机关内部工作制度；（六）人事任免文件及工作表彰、通报；（七）成立工作领导小组、协调机构等通知；（八）突发公共事件的应急预案；（九）对特定具体事项的批复，但具有普遍适用性的除外；（十）征地补偿、安置方案；（十一）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（十二）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；（十三）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；（十四）行业技术标准类文件、技术操作规程；（十五）其他不具备行政规范性文件属性的文件。

　　三、规范性文件认定中的几个具体问题

　　（一）行政机关制定的关于行政机关的“三定”方案、启用行政执法专用章、上下级机关或者部门之间事权调整批复等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定，属于行政规范性文件；但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不具有外部性，不是行政规范性文件。

　　（二）行政机关转发下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件的内容，属于转发机关的行政规范性文件；政府所属部门经过本级政府同意后制定发布的行政规范性文件，属于部门行政规范性文件。

　　（三）行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的行政规范性文件。

　　（四）行政机关对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是其对外实施行政管理和执法的依据，属于行政规范性文件。需要指出的是，行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，是通过规范下级机关执法行为间接对行政管理相对人的权利义务构成影响，应属于行政规范性文件范畴。

　　（五）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工作

　　方案或者实施方案），不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，属于行政规范性文件。

　　（六）行政机关制定发布的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的，属于行政规范性文件。

　　（七）行政规范性文件清理后，关于废止、宣布失效文件的决定，属于行政规范性文件。

　　（八）党委与政府联合制定的规范性文件，党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，通常以党委系统文号发文，属于党内规范性文件，不属于行政规范性文件。

　　规范性文件的界定标准

　　规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种，简言之就是行政法规、规章以外的抽象行政行为。由于缺少专门的法律规范，现阶段要判断一个文件是不是规范性文件，应当主要从实体内容上来判断，而不能太拘泥于形式（尤其是鉴别以往发布的规范性文件）。

　　一是制定主体应当是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织，即具有行政性；

　　二是文件内容应当涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务（不管是正面的还是负面的），即具有外部性；

　　三是表现形式应当是“红头”并“盖章”，向社会公开发布，即具有公开性；

　　四是转发上级机关的具体实施措施、补充意见等文件符合上述条件的，应当界定为规范性文件。

　　五是制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件。

　　六是经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。

篇七：党内规范性文件不公开

　　行政规范性文件认定中的几个问题

　　一、行政规范性文件的认定标准及其要点

　　依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

　　直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么，能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，并不涉及外部管理相对人权利义务，不具有“外部性”，不是规范性文件。

　　此外，认定是否属于行政规范性文件，还可以从行文方向和文种上进行排除判断。规范性文件属于下行文（主体与对象之间存在管理与被管理关系）。上行文、平行文不是规范性文件。按照《党政机关公文处理工作条例》规定的公

　　文种类，其中报告、请示、议案、通报等4个文种的公文不可能成为行政规范性文件，其他文种的公文是否属于行政规范性文件，应依文件内容来判断。

　　二、不属于行政规范性文件的情形

　　根据规范性文件的特征属性，结合工作实践，以下类型的文件通常不属于行政规范性文件：

　　四）行业技术标准类文件、技术操作规程；（十五）其他不具备行政规范性文件属性的文件。

　　三、规范性文件认定中的几个具体问题

　　（四）行政机关对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是其对外实施行政管理和执法的依据，属于行政规范性文件。需要指出的是，行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，是通过规范下级机关执法行为间接对行

　　政管理相对人的权利义务构成影响，应属于行政规范性文件范畴。

　　（五）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工作方案或者实施方案），不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，属于行政规范性文件。

　　（七）行政规范性文件清理后，关于废止、宣布失效文件的决定，属于行政规范性文件。

　　规范性文件的界定标准

　　规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种，简言之就是行政法规、规章以外的抽象行政行为。由于缺少专门的法律规范，现阶段要判断一个文件是不是规范性文

　　件，应当主要从实体内容上来判断，而不能太拘泥于形式（尤其是鉴别以往发布的规范性文件）。

　　一是制定主体应当是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织，即具有行政性；

　　二是文件内容应当涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务（不管是正面的还是负面的），即具有外部性；

　　三是表现形式应当是“红头”并“盖章”，向社会公开发布，即具有公开性；

　　四是转发上级机关的具体实施措施、补充意见等文件符合上述条件的，应当界定为规范性文件。

　　???????六是经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件。

篇八：党内规范性文件不公开

　　成都市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法

　　制定机关

　　公布日期

　　施行日期

　　文号

　　主题类别

　　效力等级

　　时效性

　　2020.11.022020.11.02

　　立法工作

　　省、自治区的人民政府所在市地方性法规

　　现行有效

　　正文：

　　----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

　　成都市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法

　　（2020年11月2日成都市第十七届人大常委会

　　第五十三次主任会议通过）

　　目

　　录

　　第一章

　　总则

　　第二章

　　备案

　　第三章

　　审查

　　第一节

　　审查职责

　　第二节

　　审查程序

　　第三节

　　审查标准

　　第四章

　　处理

　　第五章

　　反馈与公开

　　第六章

　　报告工作

　　第七章

　　附则

　　第一章

　　总则

　　第一条

　　为了规范成都市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作，根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》等法律、法规，参照《法规、司法解释备案审查工作办法》，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条

　　下列涉及不特定公民、法人和其他组织权利和义务，在一定时间内反复适用并具有普遍约束力的规范性文件，属于市人大常委会备案审查范围：

　　（一）市人民政府规章；

　　（二）市人民政府及其办公厅制定的规范性文件；

　　（三）区（市）县人大及其常委会作出的决议、决定；

　　（四）市中级人民法院制定或者会同其他国家机关制定的指导或者规范审判工作的规范性文件；

　　（五）市人民检察院制定或者会同其他国家机关制定的指导或者规范检察工作的规范性文件。

　　第三条

　　开展备案审查工作应当依照法定权限和程序，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

　　第四条

　　市人大专门委员会（以下简称专门委员会）、常委会法制工作委员会（以下简称法工委）依据法定职责承担报送备案的规范性文件的审查研究工作。

　　法工委受市人大常委会办公厅（以下简称办公厅）委托承担报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、存档等工作。

　　第五条

　　市人大常委会应当加强备案审查信息化建设，提高备案审查工作信息化水平。

　　第六条

　　常委会工作机构通过备案审查衔接联动机制，加强与市委办公厅、市司法局、市中级人民法院、市人民检察院等有关方面的联系和协作。

　　第七条

　　法工委应当密切与区（市）县人大常委会的工作联系，根据需要对区（市）县人大常委会备案审查工作进行业务指导。

　　第二章

　　备案

　　第八条

　　制定机关应当将规范性文件自公布之日起三十日内报送市人大常委会备案。

　　两个以上部门联合制定的规范性文件，由牵头制定的部门负责报送备案。

　　制定机关废止规范性文件的决定，应当按照前两款规定报送备案。

　　第九条

　　报送备案的规范性文件应当一件一报，将电子文本和纸质文本同步报送市人大常委会。备案文件的纸质文本装订成册，一式五份。备案文件的电子文本应当按照格式标准和要求，通过市人大常委会备案审查信息平台进行报送。

　　备案文件应当包括：

　　（一）备案报告，载明规范性文件的名称、发文字号、通过日期、公布日期、施行日期等；

　　（二）规范性文件正式文本，有公布公告的还应当报送公告；

　　（三）说明性材料，包括规范性文件制定、修改的依据或者废止的理由，起草单位及制定过程，主要措施的设定依据，听证会、论证会、社会稳定风险评估等相关材料，合法性审查情况以及其他需要说明的事项；

　　（四）其他材料，包括制定或者修改规范性文件的条文依据对照表，规范性文件修改前后条文对照表，对同一事项作出规定的国家和省、市其他规范性文件文本以及解读文本等。

　　制定机关应当确定具体机构或者指定专门人员负责规范性文件的报送备案工作。

　　第十条

　　法工委应当自收到备案文件之日起十五日内进行形式审查，对符合法定范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，予以接收登记；对不符合法定范围和程序、备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的，以电子指令形式予以退回并说明理由。

　　因备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求被退回的，制定机关应当自收到电子指令之日起十日内按照要求重新报送备案。

　　第十一条

　　法工委对制定机关的报送工作进行督促检查。由办公厅适时通报迟报、漏报情况，并责令制定机关限期改正。

　　第十二条

　　制定机关应当于每年一月底前，将上一年度制定、修改、废止的规范性文件的目录报送法工委。

　　办公厅通过市人大常委会公报和成都人大网向社会公布上一年度备案的规范性文件目录。

　　第三章

　　审查

　　第一节

　　审查职责

　　第十三条

　　对规范性文件可以采取依职权审查、依申请审查、移送审查、专项审查等方式进行审查。

　　第十四条

　　法工委对报送备案的规范性文件进行接收登记后，根据文件内容和职责分工，分送有关专门委员会审查研究；涉及多个专门委员会的，应当同时分送审查。

　　法工委对分送的规范性文件进行同步审查研究。

　　第十五条

　　专门委员会、法工委对报送备案的规范性文件依职权主动进行审查。

　　第十六条

　　市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院或者各区（市）县人大常委会认为属于市人大常委会备案审查范围的规范性文件存在本办法第三章第三节规定情形的，可以向市人大常委会书面提出审查要求。

　　审查要求由办公厅接收、登记，报秘书长批转有关专门委员会会同法工委进行审查。

　　第十七条

　　前条规定之外的其他国家机关以及公民、法人、其他组织认为属于市人大常委会备案审查范围的规范性文件存在本办法第三章第三节规定情形的，可以向市人大常委会书面提出审查建议，由法工委接收登记，并向审查建议提起人发出登记回执。

　　法工委对审查建议依法进行研究，认为不需要进入审查程序的，应当书面回复审查建议提起人；认为需要有关专门委员会进一步审查处理的，应当送有关专门委员会进行审查、提出意见。

　　第十八条

　　经初步研究，审查建议有下列情形之一的，可以不启动审查程序：

　　（一）建议审查的规范性文件的相关规定已经修改或者废止的；

　　（二）此前已就建议审查的规范性文件与制定机关作过沟通，制定机关明确表示同意修改或者废止的；

　　（三）此前对建议审查的规范性文件的同一规定进行过审查，已有审查结论的；

　　（四）建议审查的理由不明确或者明显不成立的；

　　（五）其他不宜启动审查程序的情形。

　　第十九条

　　对于不属于市人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查要求和审查建议，法工委可以按照下列情况移送其他机关处理：

　　（一）对党内规范性文件提出的审查要求和审查建议，移送市委办公厅；

　　（二）对市政府工作部门制定的规范性文件提出的审查要求和审查建议，移送市司法局；

　　（三）对区（市）县人民政府及其工作部门和派出机关、镇人民政府、区（市）县人民法院、区（市）县人民检察院制定的规范性文件提出的审查要求和审查建议，移送制定机关所在地的区（市）县人大常委会，也可以对应移送市司法局、市中级人民法院、市人民检察院；

　　（四）对法律、法规、规章授权管理公共事务的组织制定的规范性文件提出的审查要求和审查建议，移送管理该组织的国家机关。

　　第二十条

　　法工委可以根据上级人大常委会的工作安排，对事关重大改革和政策调整、涉及法律法规重要修改、关系公众切身利益、引发社会广泛关注等方面的规范性文件进行专项审查。

　　在开展依职权审查、依申请审查、移送审查的过程中，发现可能存在共性问题的，可以一并对相关规范性文件进行专项审查。

　　第二节

　　审查程序

　　第二十一条

　　对规范性文件进行审查研究，可以通过座谈会、听证会、论证会、委托第三方研究等方式，听取国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、政协委员、基层组织代表、专家学者以及利益相关方的意见。

　　对规范性文件进行审查研究，根据需要可以进行实地调研，深入了解实际情况。

　　第二十二条

　　根据审查要求、审查建议进行审查研究，发现规范性文件的规定可能存在本办法第三章第三节规定情形的，应当函告制定机关在三十日内作出说明并反馈意见。

　　对规范性文件开展依职权审查、移送审查、专项审查，发现可能存在第三章第三节规定情形的，可以函告制定机关在三十日内作出说明并反馈意见。

　　第二十三条

　　根据审查建议对规范性文件进行审查研究，可以向审查建议提起人询问有关情况，要求补充有关材料。

　　第二十四条

　　法工委在审查研究中认为有必要和专门委员会进行共同审查的，可以召开联合审查会议。

　　有关专门委员会与法工委之间审查意见不一致的，经报秘书长同意，向主任会议报告。

　　第二十五条

　　有关专门委员会一般应当在收到分送的规范性文件、审查建议或者批转的审查要求之日起三十

　　日内完成审查研究工作，提出书面报告，由法工委汇总。

　　法工委一般应当自收到专门委员会书面报告之日起六十日内完成审查研究工作，提出书面报告。

　　第二十六条

　　法工委加强与专门委员会在备案审查工作中的沟通协调，适时向专门委员会了解开展备案审查工作的情况。

　　第三节

　　审查标准

　　第二十七条

　　对规范性文件进行审查研究，发现存在与党中央的重大决策部署或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见。

　　第二十八条

　　对规范性文件进行审查研究，发现有下列违背上位法的情形之一的，应当提出意见：

　　（一）制发主体违反法律、法规等上位法规定，对不能制定规范性文件的事项作出规定；

　　（二）超越权限，减损公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，或者违法设定国家机关的权力与责任；

　　（三）违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律、法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变；

　　（四）与法律、法规等上位法规定明显不一致，或者与法律、法规等上位法规定的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避上位法规定；

　　（五）与上级或者本级人大及其常委会作出的决议、决定相抵触；

　　（六）违背法定程序；

　　（七）其他违背法律、法规等上位法规定的情形。

　　第二十九条

　　对规范性文件进行审查研究，发现有下列明显不适当的情形之一的，应当提出意见：

　　（一）明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；

　　（二）对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者规范性文件规定的手段与制定目的明显不匹配；

　　（三）因现实情况发生重大变化而不宜继续施行；

　　（四）其他明显不适当的情形。

　　第四章

　　处理

　　第三十条

　　法工委会同专门委员会经过审查研究认为规范性文件存在本办法第三章第三节规定情形，需要予以纠正的，可以与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止。

　　经沟通，制定机关同意对规范性文件予以修改或者废止，并书面提出明确处理计划和时限的，法工委可以不再向其提出书面审查研究意见，审查中止。

　　经沟通，制定机关不同意对规范性文件予以修改或者废止的，由法工委会同专门委员会提出书面审查意见，经报主任会议同意后转制定机关。

　　制定机关应当自收到书面审查意见之日起三十日内，向法工委报送书面处理意见。

　　第三十一条

　　制定机关收到书面审查意见后逾期未报送书面处理意见的，法工委可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送处理意见。

　　第三十二条

　　制定机关收到书面审查意见后，坚持不修改、不废止或者未在规定期限内报送书面处理意见的、经督促仍不报送的，法工委会同专门委员会研究后可以向主任会议提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议决定是否向市人大常委会会议提出撤销该规范性文件的议案。

　　常委会会议收到撤销规范性文件的议案后，经过审议，认为应当撤销的，应当作出撤销的决定并向社会公布。

　　第三十三条

　　经审查研究，认为规范性文件不存在本办法第三章第三节规定的问题，但存在其他倾向性问题或者可能造成理解歧义、执行不当等问题的，可以函告制定机关予以提醒，或者提出有关意见建议。

　　第三十四条

　　制定机关按照审查研究意见对规范性文件及时予以修改、废止的，审查终止。制定机关应当将修改、废止后的相关规范性文件进行重新公XXX报送备案。

　　第三十五条

　　法工委应当及时向制定机关了解有关规范性文件修改、废止或者停止施行的情况。

　　第三十六条

　　规范性文件审查研究工作结束后，应当及时归档保存有关审查研究资料。

　　第五章

　　反馈与公开

　　第三十七条

　　审查要求的审查工作结束后二十日内，由办公厅向提出审查要求的国家机关进行反馈。

　　审查建议的审查工作结束后二十日内，由法工委向审查建议提起人进行反馈。

　　第三十八条

　　反馈采取书面形式，必要时也可以采取口头形式。对通过市人大常委会备案审查信息平台提出的审查建议，可以通过市人大备案审查信息平台进行反馈。

　　第三十九条

　　对不属于市人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议，法工委依照本办法规定移送有关机关研究处理的，可以在移送后向审查建议提起人告知移送情况；不予移送的，可以告知审查建议提起人直接向有权审查的机关提出审查建议。

　　第四十条

　　法工委应当将开展备案审查工作的情况以适当方式向社会公开。

　　第六章

　　报告工作

　　第四十一条

　　法工委每年上半年应当经主任会议审议同意后向市人大常委会报告上一年度规范性文件备案审查工作情况，并在市人大常委会公报和成都人大网刊载。

　　第四十二条

　　由法工委汇总草拟工作报告，经征询专门委员会、办公厅意见后按规定上报。

　　第七章

　　附则

　　第四十三条

　　协助市委进行党内规范性文件合法性审查，参照适用本办法有关规定。

　　第四十四条

　　本办法自公布之日起施行。

　　——结束——

篇九：党内规范性文件不公开

　　行政规范性文件认定中的几个问题

　　制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件.日常实践中,有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。

　　一、行政规范性文件的认定标准及其要点

　　现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》(安徽省人民政府令第149号)第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件(以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务,公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。

　　依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

　　(一）关于“行政性”.即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关.此外,法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件.但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是，诸如“某某指挥部"、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面.

　　(二）关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任),而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么,能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，并不涉及外部管理相对人权利义务，不具有“外部性”，不是规范性文件。

　　（三）关于“普遍适用性"。是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政管理相对人。实践中，针对具体问题、特定事项的批复、答复通常不具有普遍适用性，一般不属于行政规范性文件；但对于行政管理某些方面的类型化问题的批复和答复，因“同类问题，同样处理”,具有普遍适用性，属于规范性文件范畴。

　　（四）关于“反复适用性"。是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效，可多次适用,而不是只用一次。这个时间段包括几天、几个月或者几年。

　　此外，认定是否属于行政规范性文件，还可以从行文方向和文种上进行排除判断。规范性文件属于下行文(主体与对象之间存在管理与被管理关系）。上行文、平行文不是规范性文件。按照《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类，其中报告、请示、议案、通报等4个文种的公文不可能成为行政规范性文件，其他文种的公文是否属于行政规范性

　　文件,应依文件内容来判断。

　　二、不属于行政规范性文件的情形

　　根据规范性文件的特征属性，结合工作实践，以下类型的文件通常不属于行政规范性文件：

　　（一）会议文件.包括会议通知、会议讲话材料及会议纪要(其中包含行政管理内容且对相对人权利义务构成实质影响的除外）等；(二）工作往来函件.包括机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；(三)工作规划、计划、要点;（四）工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件;（五）发文机关内部工作制度;（六）人事任免文件及工作表彰、通报;（七）成立工作领导小组、协调机构等通知；(八)突发公共事件的应急预案；（九)对特定具体事项的批复，但具有普遍适用性的除外;（十）征地补偿、安置方案;（十一）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（十二）行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；（十三）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件;（十四)行业技术标准类文件、技术操作规程；（十五）其他不具备行政规范性文件属性的文件.

　　三、规范性文件认定中的几个具体问题

　　（一)行政机关制定的关于行政机关的“三定”方案、启用行政执法专用章、上下级机关或者部门之间事权调整批复等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定，属于行政规范性文件；但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不具有外部性,不是行政规范性文件.

　　（二）行政机关转发下级机关的行政规范性文件,表示同意行政规范性文件的内容，属于转发机关的行政规范性文件；政府所属部门经过本级政府同意后制定发布的行政规范性文件，属于部门行政规范性文件.

　　（三）行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的,属于本机关的行政规范性文件。

　　（四)行政机关对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是其对外实施行政管理和执法的依据,属于行政规范性文件。需要指出的是，行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定,是通过规范下级机关执法行为间接对行政管理相对人的权利义务构成影响，应属于行政规范性文件范畴。

　　（五)行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工

　　作方案或者实施方案）,不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的,属于行政规范性文件。

　　（六）行政机关制定发布的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的,属于行政规范性文件。

　　（七）行政规范性文件清理后,关于废止、宣布失效文件的决定,属于行政规范性文件.

　　(八)党委与政府联合制定的规范性文件，党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，通常以党委系统文号发文,属于党内规范性文件，不属于行政规范性文件。

　　规范性文件的界定标准

　　规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种，简言之就是行政法规、规章以外的抽象行政行为.由于缺少专门的法律规范，现阶段要判断一个文件是不是规范性文件，应当主要从实体内容上来判断,而不能太拘泥于形式(尤其是鉴别以往发布的规范性文件）。

　　一是制定主体应当是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织，即具有行政性；

　　二是文件内容应当涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务(不管是正面的还是负面的），即具有外部性;

　　三是表现形式应当是“红头"并“盖章”,向社会公开发布，即具有公开性;

　　四是转发上级机关的具体实施措施、补充意见等文件符合上述条件的，应当界定为规范性文件。

　　六是经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件，应界定为部门规范性文件.

篇十：党内规范性文件不公开

　　作者：林群丰

　　作者机构：中共河北省委党校,石家庄050061出版物刊名：理论探索

　　页码：32-37页

　　年卷期：2018年

　　第1期

　　主题词：党内法规

　　党内规范性文件

　　合法性审查

　　被动审查

　　摘要：党内规范性文件审查是党在长期历史实践中建立起来的,对于完善党内法规制度体系和推进全面从严治党都具有重要价值。当前的党内规范性文件审查存在审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊四大问题,要解决这些问题,需科学界定党内规范性文件的范畴,打破仅能由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委才能制定党内规范性文件的误导性观念;强化党内法规工作机构,确立明晰的党内规范性文件审查主体;建立主动审查与被动审查相结合的审查机制;构建以政治性、合法性为主兼顾合理性的审查责任体系。

篇十一：党内规范性文件不公开

　行政规范性文件认定中的几个问题

　　制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分,广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件,通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。

　　一、行政规范性文件的认定标准及其要点

　　现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号)第二条规定:“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件)是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定,规范行政管理事务,公开发布并反复适用的,具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定,应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。

　　依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

　　（一）关于“行政性”。即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。此外,法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是,诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面,文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。

　　(二）关于“外部性"。即从文件调整对象角度来审视.这里所说的调整对象，不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任）,而非规定行政机关内部事务.所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么,能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，并不涉及外部管理相对人权利义务,不具有“外部性”，不是规范性文件。

　　（三）关于“普遍适用性"。是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政管理相对人.实践中，针对具体问题、特定事项的批复、答复通常不具有普遍适用性，一般不属于行政规范性文件；但对于行政管理某些方面的类型化问题的批复和答复，因“同类问题，同样处理”，具有普遍适用性，属于规范性文件范畴。

　　此外，认定是否属于行政规范性文件，还可以从行文方向和文种上进行排除判断。规范性文件属于下行文（主体与对象之间存在管理与被管理关系）.上行文、平行文不是规范性文件。按照《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类，其中报告、请示、议案、通报等4个文种的公文不可能成为行政规范性文件,其他文种的公文是否属于行政规范性

　　文件,应依文件内容来判断。

　　二、不属于行政规范性文件的情形

　　根据规范性文件的特征属性，结合工作实践,以下类型的文件通常不属于行政规范性文件：

　　（一）会议文件。包括会议通知、会议讲话材料及会议纪要（其中包含行政管理内容且对相对人权利义务构成实质影响的除外)等；（二）工作往来函件。包括机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等;（三）工作规划、计划、要点；（四）工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件;（五）发文机关内部工作制度；（六)人事任免文件及工作表彰、通报；（七）成立工作领导小组、协调机构等通知；（八)突发公共事件的应急预案；（九)对特定具体事项的批复，但具有普遍适用性的除外；(十）征地补偿、安置方案;（十一）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（十二)行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；（十三)财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件;（十四）行业技术标准类文件、技术操作规程；（十五）其他不具备行政规范性文件属性的文件。

　　三、规范性文件认定中的几个具体问题

　　（一)行政机关制定的关于行政机关的“三定”方案、启用行政执法专用章、上下级机关或者部门之间事权调整批复等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定，属于行政规范性文件；但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不具有外部性,不是行政规范性文件。

　　(三）行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的行政规范性文件。

　　(四)行政机关对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是其对外实施行政管理和执法的依据，属于行政规范性文件。需要指出的是，行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定，是通过规范下级机关执法行为间接对行政管理相对人的权利义务构成影响，应属于行政规范性文件范畴。

　　（五）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作,明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括工

　　作方案或者实施方案），不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的,属于行政规范性文件。

　　(六)行政机关制定发布的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的，属于行政规范性文件.

　　(七)行政规范性文件清理后,关于废止、宣布失效文件的决定,属于行政规范性文件.

　　（八）党委与政府联合制定的规范性文件,党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，通常以党委系统文号发文,属于党内规范性文件，不属于行政规范性文件。

　　规范性文件的界定标准

　　规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种,简言之就是行政法规、规章以外的抽象行政行为。由于缺少专门的法律规范，现阶段要判断一个文件是不是规范性文件，应当主要从实体内容上来判断，而不能太拘泥于形式（尤其是鉴别以往发布的规范性文件）。

　　一是制定主体应当是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织，即具有行政性；

　　二是文件内容应当涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务（不管是正面的还是负面的)，即具有外部性;

　　三是表现形式应当是“红头”并“盖章”，向社会公开发布，即具有公开性；

　　四是转发上级机关的具体实施措施、补充意见等文件符合上述条件的,应当界定为规范性文件.

　　五是制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等，内容包含管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的，应当界定为规范性文件.

　　六是经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件,应界定为部门规范性文件。

篇十二：党内规范性文件不公开

　行政规范性文件认定中的几个问题

　　制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件,通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件.日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。

　　一、行政规范性文件的认定标准及其要点

　　现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义《.安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。

　　依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。具体来说，应从以下几个方面加以把握：

　　（一）关于“行政性"。即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。此外,法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。需要特别指出的是，诸如“某某指挥部"、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权,通常不能成为规范性文件的制定主体。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。

　　(二）关于“外部性”。即从文件调整对象角度来审视。这里所说的调整对象,不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象.看文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织，文件的内容是否涉及或者影响管理相对人的权利义务（主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性规定，以及相应的权利义务或者责任),而非规定行政机关内部事务。所谓涉及或者影响管理相对人权利义务，就是直接或者间接规定管理相对人能够干什么、不能干什么、必须干什么，能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务,履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。机关人事管理、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等文件只单纯规定行政机关内部事务的文件，并不涉及外部管理相对人权利义务，不具有“外部性”,不是规范性文件。

　　(三）关于“普遍适用性”。是指文件作出的规定对不特定多数管理相对人都适用，而不是只适用于特定的个别行政管理相对人。实践中，针对具体问题、特定事项的批复、答复通常不具有普遍适用性，一般不属于行政规范性文件;但对于行政管理某些方面的类型化问题的批复和答复，因“同类问题，同样处理”，具有普遍适用性，属于规范性文件范畴。

　　（四)关于“反复适用性"。是指文件作出的规定，在这个文件生效以后、失效之前的整个时间段内，对同类事项都有效,可多次适用，而不是只用一次。这个时间段包括几天、几个月或者几年。

　　此外,认定是否属于行政规范性文件，还可以从行文方向和文种上进行排除判断。规范性文件属于下行文(主体与对象之间存在管理与被管理关系）。上行文、平行文不是规范性文件。按照《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类，其中报告、请示、议案、通报等4个文种的公文不可能成为行政规范性文件，其他文种的公文是否属于行政规范性文

　　件，应依文件内容来判断。

　　二、不属于行政规范性文件的情形

　　根据规范性文件的特征属性，结合工作实践，以下类型的文件通常不属于行政规范性文件：

　　（一）会议文件。包括会议通知、会议讲话材料及会议纪要（其中包含行政管理内容且对相对人权利义务构成实质影响的除外)等；（二）工作往来函件。包括机关之间商洽工作、询问和答复问题，向有关主管部门请求批准等；(三）工作规划、计划、要点；（四)工作考核、监督检查、行政责任追究等方面的文件;（五)发文机关内部工作制度；(六）人事任免文件及工作表彰、通报；(七）成立工作领导小组、协调机构等通知；（八）突发公共事件的应急预案；(九)对特定具体事项的批复，但具有普遍适用性的除外;(十)征地补偿、安置方案;（十一）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；(十二)行政机关对公务员、行政机关职员、公办学校教职工、医疗机构工作人员及全额拨款的其他事业单位职工、国有企业领导人的人事、工资、绩效等方面管理的文件；（十三）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件;(十四）行业技术标准类文件、技术操作规程;(十五)其他不具备行政规范性文件属性的文件。

　　三、规范性文件认定中的几个具体问题

　　（一)行政机关制定的关于行政机关的“三定”方案、启用行政执法专用章、上下级机关或者部门之间事权调整批复等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定,属于行政规范性文件；但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不具有外部性，不是行政规范性文件。

　　(二）行政机关转发下级机关的行政规范性文件，表示同意行政规范性文件的内容，属于转发机关的行政规范性文件；政府所属部门经过本级政府同意后制定发布的行政规范性文件,属于部门行政规范性文件。

　　（三)行政机关原文转发上级机关行政规范性文件，不属于本机关的行政规范性文件；但转发上级机关行政规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见,并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，属于本机关的行政规范性文件.

　　（四)行政机关对行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定，是其对外实施行政管理和执法的依据，属于行政规范性文件。需要指出的是,行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定,是通过规范下级机关执法行为间接对行政管理相对人的权利义务构成影响,应属于行政规范性文件范畴。

　　（五）行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿，部署有关工作，明确有关部门工作职责和工作要求的方案（包括

　　工作方案或者实施方案），不属于行政规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的,属于行政规范性文件。

　　（六)行政机关制定发布的指导意见原则上不属于行政规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利义务的，属于行政规范性文件。

　　（七）行政规范性文件清理后，关于废止、宣布失效文件的决定，属于行政规范性文件。

　　（八)党委与政府联合制定的规范性文件，党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，通常以党委系统文号发文,属于党内规范性文件，不属于行政规范性文件.

　　规范性文件的界定标准

　　规范性文件是众多类文件中具有特定内涵的一种，简言之就是行政法规、规章以外的抽象行政行为。由于缺少专门的法律规范，现阶段要判断一个文件是不是规范性文件，应当主要从实体内容上来判断，而不能太拘泥于形式（尤其是鉴别以往发布的规范性文件)。

　　一是制定主体应当是依法行使社会公共管理权的行政机关或者法律、法规授权的组织，即具有行政性；

　　二是文件内容应当涉及调整不特定的公民、法人和其他组织的权利、义务（不管是正面的还是负面的），即具有外部性;

　　三是表现形式应当是“红头”并“盖章”，向社会公开发布,即具有公开性；

　　四是转发上级机关的具体实施措施、补充意见等文件符合上述条件的，应当界定为规范性文件。

　　五是制定主体为实施特定的社会公共管理事项而制定的工作规程、办事流程、办事指南等,内容包含管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的,应当界定为规范性文件.

　　六是经本级政府批准、由政府部门发布的规范性文件,应界定为部门规范性文件。

篇十三：党内规范性文件不公开

　中共中央办公厅关于印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的通知

　　文章属性

　　【制定机关】中国共产党中央委员会

　　【公布日期】2012.06.04?

　　【文

　　号】

　　【施行日期】2012.07.01?

　　【效力等级】党内规范性文件

　　【时效性】现行有效

　　【主题分类】制度建设保障

　　正文

　　中共中央办公厅关于印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的通知

　　（2012年6月4日）

　　《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》已经中央同意，现印发给你们，请遵照执行。

　　中国共产党党内法规和规范性文件备案规定

　　（中共中央

　　2013年5月27日）

　　第一条

　　为了规范党内法规和规范性文件备案工作，保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，根据《中国共产党党内法规制定条例》，制定本规定。

　　第二条

　　本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。

　　下列文件不属于备案范围：

　　（一）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；

　　（二）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；

　　（三）机关内部工作制度和工作方案；

　　（四）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。

　　第三条

　　党内法规和规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。

　　第四条

　　依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案。具体工作由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。

　　第五条

　　中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。

　　依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，直接送中央办公厅法规工作机构。

　　第六条

　　报送党内法规和规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本和制定说明，并装订成册，一式3份，同时通过党内法规专网报送电子文本。

　　对于不报送或者不按时报送应当备案的党内法规和规范性文件的，由中央办公厅责令其限期补报。

　　第七条

　　中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主

　　要审查以下内容：

　　（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；

　　（二）是否同宪法和法律不一致；

　　（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；

　　（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；

　　（五）规定的内容是否明显不当；

　　（六）是否符合制定权限和程序。

　　第八条

　　中央办公厅法规工作机构在办理党内法规和规范性文件备案审查事宜时，需要报送机构说明有关情况的，报送机构应当在规定期限内予以说明。

　　第九条

　　中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查。

　　第十条

　　审查中发现党内法规和规范性文件存在第七条所列问题的，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。

　　第十一条

　　经审查符合备案条件的党内法规和规范性文件，由中央办公厅法规工作机构存档备查，并及时将备案情况通报报送机构，同时公布已备案的党内法规和规范性文件目录。

　　第十二条

　　建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。

　　对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。

　　第十三条

　　每年1月31日前，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委应当将上一年度发布的党内法规和规范性文件目录，送中央办公厅

　　法规工作机构备查。

　　第十四条

　　建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。

　　第十五条

　　省、自治区、直辖市党委应当依照本规定精神建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展备案工作。

　　中央纪律检查委员会、中央各部门可以根据工作需要，依照本规定精神建立本系统备案制度。

　　第十六条

　　中央军事委员会及其总政治部依照本规定精神开展军队党内法规和规范性文件备案工作。

　　第十七条

　　本规定由中央办公厅负责解释。

　　第十八条

　　本规定自2012年7月1日起施行。

篇十四：党内规范性文件不公开

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　　党内规范性文件备案工作情况汇报

　　篇一：关于规范性文件备案审查工作情况汇报

　　贵州省毕节地区行政公署在全省规范性文件备案审查工

　　作会议上的经验交流材料之一

　　关于规范性文件备案审查工作情况汇报

　　各位领导：

　　规范性文件备案审查制度是监督和规范行政机关行政行为的重要制度，是全面推进依法行政工作的重要手段。20xx年《贵州省规范性文件备案审查规定》实施以来，我区按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，进一步加大了规范性文件备案审查的工作力度，凡规范性文件均按照规定及时向省政府报送备案，对下级行政机关认真履行审查监督职责，及时纠正违法或不当的规范性文件，有效地保证了法律法规在我区的正确贯彻执行，维护了法制统一。

　　一、主要做法和体会

　　规范性文件备案审查工作，制度和机制建设是关键。我区注重从制度机制建设入手，积极探索备案审查工作的新路子、新办法，强化措施，加大力度，努力提高备案审查工作的质量和水平，充分发挥了行政层级监督职能。20xx年制定了《毕节地区规范性文件备案审查办法》、《行署规范性文件制定规程》、《规范性文件备案格式》等文件，对规范性文件的规划、调研、起草、社会参与、论证、审查、备案等每个环节都作了明确规定，规范性文件的备案审查工作日益制度化、规范化、有效化。去年以来，行署向省政府共报备规范

　　性文件6件，审查下级行政机关规范性文件340件，清理和撤销19件。

　　(一)加强制度建设，努力构建上下联动，各方配合的工作机制

　　规范性文件备案审查工作作为政府层级监督的重要内容，是维护法制统一，防止部门利益形成的重要措施。行署对此非常重视，把规范性文件的前置审查和报送备案工作写进了《行署常务会议规则》，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送行署法制办进行审查，没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会研究。为确保备案审查制度落实到位，我们进一步理顺了各方面关系，加强了与有关方面的衔接与配合。一是将规范性文件备案审查明确为行署法制办的一项工作职责，确定专人负责，细化工作职责和岗位职责。

　　二是明确操作程序，理顺行署法制部门与相关部门，以及各部门之间的关系。对规范性文件的启动、调研、草拟、征求意见、公众参与、讨论决定、公布实施、上报备案等每一个环节，每一个相关部门的职责都进行了规范。三是注重对规范性文件的执行情况进行追踪，对其社会效果及时掌握了解，适时改进。四是突出行署法制办在制发规范性文件中的作用，要求法制办全程参与行署重点规范性文件的制定，各部门自行制定的规范性文件在公布执行前必须经法制办审核把关。同时要求法制办牵头组织对行署及各部门制定规范性文件的清理，对废止、失效以及与新的法律法规和政策不相适应的文件及时清理或修改。

　　(二)抓住重点，提高效率和质量行署制定和审查规范性文件，把合法性、合理性、程序的正当性作为重点。一是严格规范规范性文件制定程序。对于以行署名义制发的规范性文件，首先要经行署法制机构进行合法性审查并出具书面意见，再经行署常务会议审议决定，由专员签署发布。发布的规范性文件还要在相关媒体或行署网站予以公布。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。行署要求法制办把备案工作的重点放到审查上，重点审查规范性文件的内容是否符合法制统一的原则，是否有超越权限和违反程序等情况。对审查中发现的问题，法制办都按照法定程序提出处理意见或建议，及时予以纠正。制发部门不接受整改建议的，由行

　　署下达责令通知书，限期纠正。三是严格遵守报备格式和报备时限。行署法制办认真履行报备职责，对行署规范性文件及时向省政府报备。县市人民政府和行署所属各工作部门及时向行署报备。并要求在规范性文件公布之日起10日(党内规范性文件备案工作情况汇报)内，报送正式文本、制定说明各四份，备案报告、相关依据或材料各一份，统一格式，统一时限，使我区规范性文件备案审查工作逐步规范化、制度化。

　　（三）加强对规范性文件登记和监督管理

　　我们建立了规范性文件先行登记制度和正式登记制度，对规范性文件实行目录管理。在部门建议行署制定规范性文件时，先行登记，由行署法制机构审查制定该规范性文件的必要性。然后再由牵头起草部门组织起草，经法制办进行审查后，提交专员常务会议研究。在正式行文后由行署法制办

　　进行登记，纳入正式目录，有关正式文本和电子文本、资料也一并归档，既加强了对规范性文件的监督，也就方便了对规范性文件管理和及时清理。

　　(四)加强学习培训，培养锻炼专业队伍

　　行署十分重视加强对全区法制系统工作人员的培训，不断提高他们的法律业务素质和能力。深入学习贯彻《贵州省行政机关规范性文件备案规定》和《毕节地区行政机关规范性文件备案审查办法》，重点加强部门法制工作人员、机关

　　文秘人员的培训，使他们熟悉规范性文件制定与备案的操作程序，增强他们的法制观念和工作责任感。同时还把规范性文件制作与备案审查纳入了行政执法人员持证上岗培训范围，注重从理念上教育行政执法人员，忠于宪法，忠于法律，努力营造执法守法氛围。

　　通过以上工作，我们有三点体会：第一，提高认识是做好规范性文件备案审查工作的前提。规范性文件备案审查工作是推进依法行政，维护法制统一的内在要求，也是建设法治政府的题中应有之义。我区正式开展规范性文件备案审查工作的时间不长，还处于起步阶段,有的领导和部门对制定规范性文件的有关规定还不够了解，认为这样做太麻烦；有的部门对规范性文件报备工作不重视，往往追求简单化，在送审时只提交规范性文件文本，不提交相关的制定依据、制定说明，也不按规定的格式报告。这实际上是个县市和部门领导的认识问题。为此，行署在各类会议上，只要涉及到依法行政问题都强调规范性文件报备问题，通过常务会议、专

　　题培训会议，不断提高县市政府和行署部门对报备规范性文件的思想认识。在行署常委会议上对各部门提报的规范性文件，首先由法制办列席会议的同志提出意见，对于没按报备程序上会的，责令其重新按程序提报会议。

　　第二，专业化水平是做好规范性文件备案审查工作的基础。在审查中，往往会涉及到大量带有专业性的规范性文件，12

　　这对行署法制机构是个挑战。为此行署一方面通过各种途径选拔专业人才充实到法制机构，另一方面加强对法制工作人员的培训，把法制机构工作人员送到法学名校进修学习，努力提高法制工作人员的专业化水平，确保审查规范性文件的备案审查工作有一定的法律专业基础。第三，制度约束是做好规范性文件备案审查工作的保障。制度是一种规则，无规则，事难立。我们根据省政府71号令，结合实际细化了有关制度。特别是操作程序上简明具体，便于掌握和实施。同时，还结合工作需要，制作了规范性文件的报告格式和审查格式文书，利用格式文书这一形式，固定有关工作程序，使这项工作具有更强的规范意识，更加制度化、规范化。

　　二、存在的问题

　　总体来看，我们近两年来的备案审查工作有了明显进展，取得了一定成效，备案审查制度的层级监督功能得到了进一步发挥，有效地保障和促进了行署及各级行政机关依法行政，维护了法制统一，保证了国务院、省政府决策在我区的贯彻执行。但由于我们的备案审查工作开展时间不长，工作进展很不平衡，还存在不少问题。一是仍有一些部门没有

　　篇二：市党内规范性文件备案工作考评办法

　　市党内规范性文件备案工作考评办法

　　第一条为积极开展党内规范性文件备案审查工作，进一步加大对各区县（市）委，常德经济技术开发区、柳叶湖旅

　　游度假区、西湖和西洞庭管理区、桃花源旅游管理区党委（工委、临时党委），市纪委和市委各部委办制定党内规范性文

　　件的监督力度，根据《中共湖南省委办公厅关于

　　20xx〕13

　　号）和《中共常德

　　20xx〕44号）精神，制定本办法。

　　第二条党内规范性文件备案工作考评坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，建立客观、公平、公开的考评机制和科学有效的激励机制，充分调动做好党内规范性文件审核和备案工作的积极性、主动性、创造性，保证党内规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，维护

　　党内法规制度体系的统一性和权威性，促进科学决策、民主决策、依法决策。

　　第三条党内规范性文件备案工作考评由市委办公室组织，实行一年一考评。

　　第四条党内规范性文件备案工作的考评对象为各区县（市）委办公室，常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖和西洞庭管理区、桃花源旅游管理区党委（工委、临时党委）办公室（以下简称“五区办公室”），市纪委和市委各部委办负责文件审核和备案工作的科室。

　　第五条党内规范性文件备案工作的考评指标主要包括：领导重视党内规范性文件审核和备案工作情况，党内规范性文件的报备率、报备及时率和报备规范情况，报备的党内规范性文件质量情况和对审查发现问题的整改情况，对本地本单位党内规范性文件审核和备案工作的督促检查和业务指导情况等。

　　第六条党内规范性文件备案工作考评的基础分为100分（计分标准见附件），综合得分60分

　　篇三：关于规范性文件报送备案工作的情况报告

　　关于规范性文件报送备案工作的情况报告

　　主任、各位副主任：

　　我就去年以来县政府开展规范性文件报送备案工作情况汇报如下，请予审议。

　　规范性文件备案审查制度是监督和规范行政行为的重要法律制度，是推进依法行政进程的重要手段。去年9月以来，县政府根据《省人大常委会规范性文件备案审查规定》和《县人民代表大会常务委员会关于依法做好规范性文件备案审查工作的若干意见》（以下简称意见）的规定，加强领导，明确职责，落实责任，按照“有件必备”和及时报备、规范报备的要求，切实抓好规范性文件的报备工作，促进了我县规范性文件备案审查工作的全面顺利开展。

　　一、基本做法

　　（一）明确职责，建立政府内部报备工作机制。《意见》出台以后，县政府高度重视，县长立即作出重要批示，要求县府办和县法制办做好相关工作。县府办和法制办专门组织对《意见》进行了深入学习，明确由法制办具体负责县政府（包括县府办，下同）规范性文件的报备工作，县府办秘书科协助配合。为此，法制办与县府办秘书科建立了协调报备机制，由法制办具体负责这项工作的人员定期到秘书科查阅发文目录，确定应当报备的规范性文件，并负责起草备案报告和翻印报备的纸质文本。秘书科按要求及时向法制办提供文件目录和电子文档，由法制办统一向县人大常委会进行报备。由于内部协调一

　　致，相互配合，使报备工作开展较为顺利。自《意见》出台以来，县政府向县人大常委会报备规范性文件基本做到了“应报尽报”和及时规范。

　　（二）严格把关，确保出台的规范性文件质量。确保规范性文件质量，是做好规范性文件备案审查工作的基础。只有加强政府内部规范性文件合法性的审核把关，才能减少被动审查的机率和审查中发现差错的机率，也才能减少审查后被纠正或撤销的机率。为此，县政府除了严格按照国家有关规范性文件制定程序规定，在文件起草阶段加强深入细致调研论证和广泛听取各方意见建议以外，充分发挥法制机构的职能作用，规范性文件在领导正式签发前交由法制办进行合

　　法性审查。法制办对凡送交的文件草案都会在进行全面合法性审查的基础上，重点从以下四方面进行审查：一是有否出现超越制定机关法定权限限制或剥夺公民、法人和其他组织合法权益，或增加公民、法人和其他组织义务的条款；二是有否出现超越制定机关权限制定规范性文件；三是有否出现违反法定程序制定规范性文件；四是有否出现与上位法相抵触的条款。对在合法性审查过程中发现的问题，法制办都会按照规定程序提出书面审核意见，供文件起草单位和领导参阅，绝大部分意见均会得到采纳。为提高审查人员业务水平，年初，县法制办专门派员参加了由省法制办组织的备案审查业务培训班，并到省内有关兄弟县市法制机构进行学习考察，借鉴他们的一些好的做法和经验。

　　规范性文件出台以后，随着国家新法律法规的颁布实施，原本合

　　法的会变得不合法。或者虽然没有与国家法律法规和上级政策相抵触，但已不适应新形势下政府实施行政管理的需要，县政府都能按照国务院《关于加强市县政府依法行政工作的决定》中“市县政府和部门每隔两年进行一次规范性文件清理”的要求，进行定期清理。现正开展对20xx年9月1日以来由县政府、县政府各部门和各镇人民政府（街道办事处）、开发区名义制定的规范性文件进行清理。

　　（三）加强联系，依法及时报备各类规范性文件。去年

　　9月县政府明确由法制办具体承担报备工作任务后，法制办便着手与县人大具体负责备案审查工作任务的法制工作委员会进行联系，就报备材料、报备时间、报备方式等进行具体商定，统一了报备文书格式和表格样式，进一步细化和规范了工作流程。在以后具体的工作过程中，法制办与法工委之间加强了联系沟通，确保了报备工作的顺利进行。自去年9月《意见》出台至今，县政府已累计向县人大常委会报备各类规范性文件137件，其中涉及经济管理方面的件，城镇建设管理方面的件，社会事务管理方面的件，其他方面的件，基本做到了有件必备、及时报备和规范报备。整个规范性文件的备案审查工作基本走入了制度化、规范化轨道。

　　二、存在问题

　　去年以来，在县人大常委会的监督指导下，县政府的规范性文件报备工作虽取得了一些成效，在一定程度上保障和促进了行政机关依法行政和法治政府建设。但由于规范性文件涉及面较广，开展这项工作时间不长，所以还存在一些问题，主要表现在以下三方面：

　　一是对规范性文件的界定，认识未完全统一。从理论上讲，规范性文件是指“行政机关依照法定职权和程序制定、发布的具有普遍约束力的文件”。但在实际工作中，有些文件是否属规范性文件的界限模糊，提交备案审查的范围难以准确把握，有时本着宁可多备，不可少备的想法，将一些难

　　以把握的文件也进行报备，致使报备件数偏多，既浪费了行政资源，又加大了人大监督工作的负担。

　　二是个别规范性文件的质量有待进一步提高。表现在内容上有的虽无明显的违法之处，但可能有违立法精神；有的在实体规定上没有问题，但在程序规定上却有所忽略。

　　三是整个规范性文件备案审查工作机制尚待完善。虽然《意见》中对备案审查工作作出了一系列规定，县法制办与人大法工委之间就某些工作细节方面也有所商定。但总的来说，一整套具有可操作性的日常工作机制尚未完全建立，还需在今后的实践中不断加以完善。主任、各位副主任，县政府将规范性文件向县人大常委会报备工作实施一年多来，之所以进展较为顺利，成效较为明显，这离不开政府内部，特别是县政府领导的高度重视，更离不开县人大常委会及相关工委的大力支持和配合，在此表示衷心感谢。今后我们将继续在县人大常委会的监督指导下，进一步完善内部规范性文件制定程序，提高规范性文件质量。县政府相关职能部门将进一步加强与人大法工委之间的协调与配合，不断完善各项工作机制，力争将备案审查工作做得更细、更实、更规范，以此推动我县依法行政工作和法治政府建设更上一个新台阶。

篇十五：党内规范性文件不公开

　党内规范性文件清理工作报告

　　规范性文件清理总结报告

　　按照安县依法行政领办?____?15号文件精神，我局高度重视规范性文件清理工作，坚持把规范性文件清理工作作为清除制度性障碍，保证法制统一，维护人民群众合法权益，推进依法行政的重要举措，狠抓工作落实，对我局规范性文件进行了认真清理，取得了一定成效。现将清理工作情况总结报告如下：

　　一、我局规范性文件清理工作的基本情况

　　我局结合法制办要求，制订了《清理规范性文件工作方案》，召开了专题会议，明确了清理职责，清理范围，对规范性文件进行全方位清理审核，共清理规范性文件1件，属继续有效文件。

　　二、清理规范性文件的主要做法。

　　（一）领导重视规范性文件清理工作。领导高度重视，指示要认真按照上级指示要求，成立清理领导小组，细化了清理办法，提出清理目标要求。从依法行政依法护路的高度全面抓好这次规范性文件清理工作。

　　（二）统筹安排，落实清理责任

　　召开规范性文件清理工作会议，对清理性工作进行了安排落实，明确规范性文件清理工作，会议明确要求，凡违反或有悖法律法规规定的，越权设有行政许可，行政处罚内容

　　的文件，一律失效，逾期仍执行的，将追究相关部门负责人和有关人员的责任。

　　（三）清理公开，确保清理社会效果

　　在清理工作开展过程中，要求对收到的各种建议和要求进行认真分析，形成书面材料，该进行清理的坚决清理予以撤销或修改重新发布，对不属清理范围，及时向上级反映情况，予以整改。

　　三、建立规范性文件清理工作长效机制的建议

　　第一，建立定期清理制度。要及时解决规范性文件运行中存在的矛盾和冲突，坚决杜绝“依法打架”现象的发生。要长期坚持开门清理，建立奖惩机制，鼓励人民群众通过提出合理建议，充分行使民主权利，积极参与制度的建设和完善。

　　第二，建立健全评估制度。对规范性文件情况及时进行评估。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件，提高规范性文件质量。

　　第三，进一步完善备案审查制度。要定期进行备案检查，及时发现问题，予以纠正，促进行政机关依法行政。

　　规范性文件清理工作是一项长期的、艰巨的、系统性工程，需要做出不懈的更大努力。我局在开展规范性文件清理工作方面尽管做了一些工作，取得了一些阶段性成果，但上

　　级的要求，与人民群众的要求，与构建社会主义和谐社会的要求相比较，还有很大差距。我们将进一步加强学习，扎实工作，为建设法治公路做出应有贡献。

　　安阳县公路管理局

　　二0____年十二月六日

　　一整套党内法规制度体系，为8600多万__共产党党员确立了行为规范，其完善与否关系着从严治党、依规治党的大局。

　　刚刚结束的首次中央党内法规和规范性文件集中清理工作，在摸清党内法规制度“家底”的同时，一揽子解决了党内法规制度中长期存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，为形成完善的党内法规体系奠定了基础，扎紧了依规治党的“制度之笼”。

　　清理党规势在必行

　　__共产党执政60多年，一共出台了多少“红头文件”和规章制度?一直没有一个底数。与此同时，由于从未开展过集中清理工作，党内法规制度体系当中也存在着不适应、不协调、不衔接、不一致的问题。

　　“就数量来讲，我们的党内法规并不少，但现实中的落实情况却不理想。其原因之一就在于有些法规不科学，有些制度不切合现实。”中央党校党建部教授戴焰军说。

　　____年1月，中共中央印发了《__共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，被认为是新时期加强党员领导干部廉洁自律工作的一部重要党内法规。

　　然而，有心人却发现，准则规定，禁止党员领导干部私自从事营利性活动，不准个人或借他人名义经商办企业。而此前1984年出台的关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的文件却规定，党政机关在职干部在不保留原来职务的前提下可以保留公职经商办企业。文件规定与准则规定明显不一致。

　　类似这样的问题，在党内法规制度体系中一度普遍存在——

　　上世纪五六十年代，中央出台了关于三反运动、肃反运动、整风运动，以及干部轮训、干部审查、干部下放劳动等的规定，时过境迁，事实上早已不再执行;

　　1985年至____年间，中央曾先后出台多个关于防止机构编制膨胀的文件，新旧文件并存造成执行困扰;

　　“这些问题的存在，有损于党内法规制度的严肃性和权威性，有碍于党内法规制度的贯彻执行。”中央党校党建部教授叶笃初说。

　　同时，着眼于加强党内法规制度建设、形成完善的党内法规体系，也急需通过清理工作系统总结我们党历史上法规制度建设的经验得失，探索党的制度建设的内在规律，为深化党的建设制度改革提供科学指导。

　　“党执政65年来，形势不断变化，党内法规体系的问题已明显暴露出来，全党对健全和完善党内法规体系的呼声越来越高，中央全面推进依法治国总体部署也对党内法规制度建设提出了新的要求，对党规进行集中清理势在必行。”戴焰军说。

　　既是“体检”更是“健身”

　　从____年6月起，中共中央部署开展了我们党历史上首次党内法规和规范性文件集中清理工作，历时两年终于摸清了“家底”：自新__成立至____年6月，中央出台的文件总计超过2.3万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共1178件。

　　对于清理出来的党内法规和规范性文件，中央统一采取了废止、宣布失效、继续有效等三种处理方式：

　　——凡文件主要内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触，或同宪法和法律不一致的，文件已明显不适应现实需要的，文件已被新的规定涵盖或替代的，一律废止。

　　例如，上世纪五六十年代一些中央文件关于刑事案件处理程序的规定，与目前刑事诉讼法的规定相抵触。这类文件都在此次被废止之列。

　　——凡调整对象已消失、文件事实上已不再执行的，文件适用期已过的，有关事项或任务已完成、文件不需要继续执行的，一律宣布失效。

　　例如，上世纪50年代中央出台了一系列关于党内监察委员会的规定，由于目前党内不再设立监察委员会，这些文件事实上已失效。

　　——凡文件内容不存在问题的，或者虽存在一些问题但不影响继续执行的，或者目前尚无其他文件可以替代、废止时机条件还不成熟的，继续有效。文件内容存在一些问题，需作修改，但修改前也继续有效。

　　例如，1959年《中央关于统一管理党、政档案工作的通知》、1965年《中央关于党内同志之间的称呼问题的通知》等，虽有一定历史痕迹，但主要内容和精神仍然适用，对当前工作仍具有重要指导意义，在这次清理过程中被保留了下来。

　　这次清理，不仅摸清了党内法规制度的“家底”，还给整个党内法规制度体系进行了一次全面“体检”和“健身”，使其变得“身轻体健”——1178件党内法规和规范性文件中322件被废止、369件被宣布失效，二者合计占到58.7%。

　　“清理工作一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，为下一步形成完善的党内法规体系奠定了良好基础。”叶

　　笃初说。

　　记者从中央办公厅法规局了解到，清理后继续有效的中央党内法规和规范性文件，将汇编成册，以便各地区各部门遵守执行;废止和宣布失效的中央党内法规和规范性文件，将按有关规定做好存档、查档利用等工作，发挥好这些文件的历史资料价值和资政育人作用。

　　与此同时，各地区各部门也正按照中央要求开展本地区本部门制定的党内法规和规范性文件清理工作，预计今年底明年初全部完成。

　　“良法之治”重在执行

　　党内法规制度建设是一个不断向前推进的过程。集中清理党内法规和规范性文件虽然迈出了依规治党的重要一步，但未来还有很长的路要走。

　　目前，党内法规制度体系仍然存在着缺失、“碎片化”、“老化”等问题，有的规定不够科学，有的规定脱离实际、没有可行性，有的规定过于原则、可操作性不强，有的规定有要求没有问责、刚性约束力不够，造成这些规定在实践中流于形式。

　　比如，中央____年印发的《__共产党党内监督条例(试行)》，有些规定比较原则，操作性不强，约束力不够，在这次清理过程中虽然保留下来，但亟待修改。目前继续有效的487件中央党内法规和规范性文件中，像这样的有42件。

　　去年出台的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(____—____年)》明确提出，到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。刚刚出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要形成完善的党内法规体系，依据党

　　内法规管党治党。

　　“要确保党内法规制度体系建设目标如期实现，还有很多工作要做。”中央党校政法部教授肖立辉指出，这次集中清理明确了党内法规制度体系的基本框架和主要构成，下一步，要研究制定一批基础主干性党内法规，整合形成一批综合性党内法规，抓紧制定一批实践亟需的党内法规，及时修订一批不适应现实需要的党内法规。

　　古人云，令在必信，法在必行;有法不行，与无法同。党内法规制度建设，既要实现有规可依，更要保证有规必依、执规必严、违规必究。

　　当前，一些地方和部门在党内法规的执行上存在着重制定、轻执行问题，有的先紧后松，有的上紧下松，有的外紧内松，有的违反后未得到及时惩处，使党内法规成了“纸老虎”“稻草人”，形成了“破窗效应”。

　　专家建议，今后，要把强化党内法规制度执行力摆到更加突出位置，重点抓好领导干部的带头执行，充分发挥党员监督和社会监督的作用，切实加大督查惩处力度，始终保持对违纪违规行为的高压态势，确保各项制度规定真正成为刚性约束。

　　“要加大党内法规的公开和宣传力度，让广大党员最大限度了解党内法规的内容，使每个党员知规、懂规、敬规、守规。”肖立辉说

　　____街道办事处

　　规范性文件清理工作总结

　　按照区政府法制办的要求，我办党工委高度重视规范性文件清理工作，坚持把党工委规范性文件清理工作作为转变职能，统一政令，清除制度性障碍，保证法制统一，维护人民群众合法权益，推进依法行政的重要举措，狠抓工作落实，对全办规范性文件进行了认真清理，取得了一定成效。现将清理工作情况总结报告如下：

　　一、全办规范性文件清理工作的基本情况

　　我办结合区政府法制办要求，起草印发了《______清理规范性文件工作方案》，召开了专题会议，明确了清理职责，清理范围，细化了清理办法，提出清理目标要求。对规范性文件进行全方位清理审核，清查中并未发现有不规范的文件。

　　二、清理规范性文件的主要做法。

　　（一）领导重视规范性文件清理工作。我办主要领导高度重视，指示要认真按照上级指示要求，从依法行政，建设法治政府的高度，全面抓好这次规范性文件清理工作。

　　（二）统筹安排，落实清理责任。我办召开专题会议，对清理工作进行了安排落实，明确规范性文件清理工作，会议明确要求，凡违反或有悖法律法规规定的，越权设有行政许可，行政处罚内容的文件，一律失效，逾期仍执行的，将追究相关组办负责人和有关人员的责任。为保证清理工作任务落实，实行报告工作制度，逾期不报的，将予以

　　通报批评。

　　（三）加强指导，确保清理质量。我办成立了规范性文件清理领导小组，由党工委书记任组长，其他班子成员任副组长，办公室主任等为成员的领导小组。

　　（四）清理公开，确保清理社会效果。在清理工作开展过程中，要求对收到的各种建议和要求进行认真分析，形成书面材料，该进行清理的坚决

　　清理，予以撤销或修改重新发布，对不属清理范围，及时向上级反映情况，予以整改。其次，此次全办规范性文件清理工作结束后，将以通告方式向社会公布清理结果，接受社会监督。特别是对以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定的具有行政许可性质的审批文件一律进行清理。

　　三、建立规范性文件清理工作长效机制的建议

　　第一，建立定期清理制度

　　及时解决规范性文件运行中存在的矛盾和冲突，坚决杜绝“依法打架”现象的发生。长期坚持开门清理，建立奖惩机制，鼓励人民群众通过提出合理建议，充分行使民主权利，积极参与制度的建设和完善。

　　第二，建立健全评估制度

　　对规范性文件情况及时进行评估。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件，提高规范性文件质量。

　　第三，进一步完善备案审查制度

　　定期进行备案检查，及时发现问题，予以纠正，促进行政机关依法行政。

　　在未来工作中，我办将加强信息沟通，各部门全面开展规范化清理，明确清理任务，摸清规范性文件底数，做到不留死角，不存遗漏，对清理情况进行了认真的核对，确保了每次规范性文件清理的全面、准确和彻底，使整个规范性文件清理工作规范有序开展。

　　贵州省毕节地区行政公署在全省规范性文件备案审查工

　　作会议上的经验交流材料之一

　　关于规范性文件备案审查工作情况汇报

　　各位领导：

　　规范性文件备案审查制度是监督和规范行政机关行政行为的重要制度，是全面推进依法行政工作的重要手段。____年《贵州省规范性文件备案审查规定》实施以来，我区按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，进一步加大了规范性文件备案审查的工作力度，凡规范性文件均按照规定及时向省政府报送备案，对下级行政机关认真履行审查监督职责，及时纠正违法或不当的规范性文件，有效地保证了法律法规在我区的正确贯彻执行，维护了法制统一。

　　一、主要做法和体会

　　规范性文件备案审查工作，制度和机制建设是关键。我区注重从制度机制建设入手，积极探索备案审查工作的新路子、新办法，强化措施，加大力度，努力提高备案审查工作的质量和水平，充分发挥了行政层级监督职能。____年制定了《毕节地区规范性文件备案审查办法》、《行署规范性文件制定规程》、《规范性文件备案格式》等文件，对规范性文件的规划、调研、起草、社会参与、论证、审查、备案等每个环节都作了明确规定，规范性文件的备案审查工作日益制度化、规范化、有效化。去年以来，行署向省政府共报备规范

　　性文件6件，审查下级行政机关规范性文件340件，清理和撤销19件。

　　(一)加强制度建设，努力构建上下联动，各方配合的工作机制

　　规范性文件备案审查工作作为政府层级监督的重要内容，是维护法制统一，防止部门利益形成的重要措施。行署对此非常重视，把规范性文件的

　　前置审查和报送备案工作写进了《行署常务会议规则》，凡出台规范性文件，牵头起草部门要先送行署法制办进行审查，没有经过法制办前置审查且出具书面意见的，不上会研究。为确保备案审查制度落实到位，我们进一步理顺了各方面关系，加强了与有关方面的衔接与配合。一是将规范性文件备案审查明确为行署法制办的一项工作职责，确定专人负责，细化工作职责和岗位职责。二是明确操作程序，理顺行署法制部门与相关部门，以及各部门之间的关系。对规范性文件的启动、调研、草拟、征求意见、公众参与、讨论决定、公布实施、上报备案等每一个环节，每一个相关部门的职责都进行了规范。三是注重对规范性文件的执行情况进行追踪，对其社会效果及时掌握了解，适时改进。四是突出行署法制办在制发规范性文件中的作用，要求法制办全程参与行署重点规范性文件的制定，各部门自行制定的规范性文件在公布执行前必须经法制办审核把关。同时要求法制办牵头组织对行署及各部门制定规范性文件的清理，对废止、失效以及与新的法律法规和政策不相适应的文件及时清理或修改。

　　(二)抓住重点，提高效率和质量

　　行署制定和审查规范性文件，把合法性、合理性、程序的正当性作为重点。一是严格规范规范性文件制定程序。对于以行署名义制发的规范性文件，首先要经行署法制机构进行合法性审查并出具书面意见，再经行署常务会议审议决定，由专员签署发布。发布的规范性文件还要在相关媒体或行署予以公布。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。行署要求法制办把备案工作的重点放到审查上，重点审查规范性文件的内容是否符合法制统一的原则，是否有超越权限和违反程序等情况。对审查中发现的问题，法制办都按照法定程序提出处理意

　　见或建议，及时予以纠正。制发部门不接受整改建议的，由行署下达责令通知书，限期纠正。三是严格遵守报备格式和报备时限。行署法制办认真履行报备职责，对行署规范性文件及时向省政府报备。县市人民政府和行署所属各工作部门及时向行署报备。并要求在规范性文件公布之日起10日内，报送正式文本、制定说明各四份，备案报告、相关依据或材料各一份，统一格式，统一时限，使我区规范性文件备案审查工作逐步规范化、制度化。

　　（三）加强对规范性文件登记和监督管理

　　进行登记，纳入正式目录，有关正式文本和电子文本、资料也一并归档，既加强了对规范性文件的监督，也就方便了对规范性文件管理和及时清理。

　　(四)加强学习培训，培养锻炼专业队伍

　　行署十分重视加强对全区法制系统工作人员的培训，不断提高他们的法律业务素质和能力。深入学习贯彻《贵州省行政机关规范性文件备案规定》和《毕节地区行政机关规范性文件备案审查办法》，重点加强部门法制工作人员、机关文秘人员的培训，使他们熟悉规范性文件制定与备案的操作程序，增强他们的法制观念和工作责任感。同时还把规范性文件制作与备案审查纳入了行政执法人员持证上岗培训范围，注重从理念上教育行政执法

　　人员，忠于宪法，忠于法律，努力营造执法守法氛围。

　　第二，专业化水平是做好规范性文件备案审查工作的基础。在审查中，往往会涉及到大量带有专业性的规范性文件，这对行署法制机构是个挑战。为此行署一方面通过各种途径选拔专业人才充实到法制机构，另一方面加强对法制工作人员的培训，把法制机构工作人员送到法学名校进修学习，努力提高法制工作人员的专业化水平，确保审查规范性文件的备案审查工作有一定的法律专业基础。第三，制度约束是做好规范性文件备案审查工作的保障。制度是一种规则，无规则，事难立。我们根据省政府71号令，结合实际细化了有关制度。特别是操作程序上简明具体，便于掌握和实施。

　　同时，还结合工作需要，制作了规范性文件的报告格式和审查格式文书，利用格式文书这一形式，固定有关工作程序，使这项工作具有更强的规范意识，更加制度化、规范化。

　　二、存在的问题

　　规范性文件清理总结

　　按照______?____?__号文件精神，___镇政府高度重视规范性文件清理工作，坚持把规范性文件清理工作作为转变政府职能，统一政令，清除制度性障碍，保证法制统一，维护人民群众合法权益，推进依法行政的重要举措，狠抓工作落实，对全镇规范性文件进行了认真清理，取得了一定成效。现将清理工作情况总结报告如下：

　　一、全镇规范性文件清理工作的基本情况

　　镇政府法制办结合省市要求，以___镇党政办公室起草印发了《___镇清理规范性文件工作方案》，召开了镇直部门分管机关负责人会议，明确了清理职责，清理范围，细化了清理办法，提出清理目标要求。历时整整一个月，___镇人民政府规范性文件进行全方位清理审核，做到了应请尽清。

　　二、清理规范性文件的主要做法。

　　（一）领导重视规范性文件清理工作。镇党委政府主要领导高度重视，指示要认真按照上级指示要求，从依法行政建设法治政府的高度全面抓好这次规范性文件清理工作。

　　（二）统筹安排，落实清理责任

　　我镇召开镇直主要部门分管机关负责人参加的规范性

　　文件清理工作会议，对清理性工作进行了安排落实，明确规范性文件清理工作，会议明确要求，凡违反或有悖法律法规

　　规定的，越权设有行政许可，行政处罚内容的文件，一律失效，逾期仍执行的，将追究相关部门负责人和有关人员的责任。为保证清理工作任务落实，实行报告工作制度，逾期不报的，将予以通报批评。

　　（三）加强指导，确保清理质量。

　　镇成立了规范性文件清理领导小组，由镇长蒋黎任组

　　长，付镇长杨炬任副组长，办公室主任巫泽友为成员。

　　（四）清理公开，确保清理社会效果

　　在清理工作开展过程中，要求对收到的各种建议和要求进行认真分析，形成书面材料，该进行清理的坚决清理予以撤销或修改重新发布，对不属清理范围，及时向上级反映情况，予以整改。其次，此次全镇规范性文件清理工作结束后，将以通告方式向社会公布清理结果，接受社会监督。

　　三、建立规范性文件清理工作长效机制的建议

　　第二，建立健全评估制度。对规范性文件情况及时进行评估。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与

　　可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件，提高规范性文件质量。

　　第三，进一步完善备案审查制度。要定期进行备案检查，及时发现问题，予以纠正，促进行政机关依法行政。

　　规范性文件清理工作是一项长期的、艰巨的、系统性工程，需要做出不懈的更大努力。我镇在开展规范性文件清理工作方面尽管做了一些工作，取得了一些阶段性成果，但上级的要求，与人民群众的要求，与构建社会主义和谐社会的要求相比较，还有很大差距。我们将进一步加强学习，扎实工作，为建设法治政府做出应有贡献。

　　千府发（____）71号

　　千溪乡人民政府

　　关于开展行政规范性文件清理工作的总结

　　按照市政府《关于做好规范性文件清理工作的通知要求》的部署，我乡对现行有效的行政规范性文件进行了认真的清理，现将清理工作情况总结如下：

　　一、认真做好清理的筹备工作

　　为确保清理工作顺利进行，我乡认真做好清理的前期准备工作。一是成立了乡行政规范性文件清理工作领导小组。由乡长任领导小组组长，责成乡党政办作为清理工作

　　办公室，负责清理工作的组织协调、征求意见、情况综合、检查督办等

　　项工作；二是确定清理范围。将自1992年撤并建以来至____年12月31日，由我乡根据法律、法规、规章和上位文件并结合自身工作实际制发的涉及行政管理方面具有普遍约束力、可反复使用的规范性文件作为主要清理对象，并形成了初步清理意见，发给各相关单位，在充分考虑各单位反馈意见的基础上填写完成了各规范性文件清理情况表。

　　二、清理情况

　　通过认真清理，我乡无行政规范性文件。

　　二O一O年六月三十日{党内规范性文件清理工作报告}.

　　主题词：清理行政规范性文件

　　工作总结

　　千溪乡党政办公室____年6月30日印发

　　___卫生和计划生育局开展规范性

　　文件清理工作自查报告

　　州卫生计生委：

　　按照州卫生计生委转发《关于开展规范性文件清理工作的通知》(黔卫计办函[____]130号)文件要求,我局高度重视规范性文件清理工作，坚持把规范性文件清理工作作为转变政府职能，统一政令，清除制度性障碍，保证法制统一，推进依法行政，切实维护群众的合法权益。现将清理工作情况总结报告如下：

　　一、规范性文件清理工作的基本情况

　　按照工作要求，我局对目前仍有效实施反复适用的决定、规定、公告、实施细则、意见等文件进行清理，特别是“十二五”以来出台的文件重点进行清理。其目的，清理与现行宪法、法律、法规、规章制度相抵制冲突的有关文件。

　　通过规范性文件清理，先后共清理有关文件20件，已分别

　　提出初步处理意见，其中：2件由于已过文件有效期，作废止建议；继续有效18件。

　　二、清理规范性文件的做法

　　（一）、加强领导、精心组织

　　我局充分认识到这次规范性文件清理工作的重要意义，切实将规范性文件清理工作摆上重要议事日程，高度重视，精心组织，采取有效措施，确保规范性文件清理工作落到实处。按照文件要求，办公室具体承担规范性文件清理工作，并确定了2名工作人员专项负责。

　　（二）、明确清理职责，清理范围

　　积极思考，精心策划，结合我办实际，认真学习了州卫生计生委转发《关于开展规范性文件清理工作的通知》(黔卫计办函[____]130号)等文件，进一步明确了规范性文件清理范围，清理分工，清理方法步骤和清理目标。

　　（三）、认真细致，扎实推进

　　鉴于工作人员对规范性文件概念把握不准，公文规范处理程序不清的现状，我局及时加强了信息沟通，帮助部门开展规范化清理，明确清理任务，摸清规范性文件底数，做到不留死角，不存遗漏，对清理情况进行了认真的核对，确保了这次规范性文件清理的全面、准确和彻底，使整个规范性文件清理工作规范有序开展。

　　___卫生和计划生育局

　　____年7月28日

　　中共某某镇委员会

　　关于印发《某某镇党委系统规范性文件清理

　　工作实施方案》的通知

　　各机关办公室：

　　现将《某某镇党委系统规范性文件清理工作实施方案》印发给你们，请按要求认真组织实施。

　　中共某某镇委员会

　　____年9月14日

　　某某镇党委系统规范性文件清理

　　工作实施方案

　　党委系统规范性文件对公民、法人和其他组织及党员干部的权利和义务具有普遍约束性和反复适用性，关系国家法制统一，事关政令畅通，体现各级党委依法执政水平。为切实保障我镇党委系统规范性文件的权威性、实效性，按照《中共四川省委办公厅关于开展全省党委系统规范性文件清理工作的通知》（川委厅?____?34号）、《中共某某市委办公室关于转发_lt;中共四川省委办公厅关于开展全省党委系统规范性文件清理工作的通知_gt;的通知》（广委办?____?139号）、《中共某某市委办公室关于印发全市党委系统规范性文件清理工作实施方案》（广委办?____?144号）、《中共某某县委办公室关于印发全县党委系统规范性文件清理工作实施方案的通知》（旺委办?____?210号）等文件要求，特制定某某镇党委系统规范性文件清理工作实施方案。

　　一、清理工作范围

　　____年1月1日至____年12月31日期间制发的党委规范性文件（含党委规范性文件和党委部门规范性文件）。

　　（一）全镇党委系统规范性文件制发主体：镇党委及各办公室。

　　（二）全县党委系统规范性文件清理的重点：

　　1、是否符合党风廉政建设和反腐败工作要求；

　　2、是否包含不利于改善民生、社会和谐、经济发展、生态环境保护的内容；

　　3、是否包含有地方保护、行业保护和垄断及超国民待遇的内容；

　　4、是否违法创设对公民、法人和其他组织的行政处罚、行政许可、行政征收、行政确认、行政强制、行政收费等；

　　5、是否违法增加公民、法人和其他组织的义务或限制公民、法人和其他组织的合法权益；

　　6、是否包含对广大党员权利、义务的不合理规定；

　　7、是否随着时间推移和国家政策调整已经过时；

　　8、规范性文件之间是否相互矛盾或冲突、影响执行效力。

　　（三）党委系统规范性文件主要文种：决议、决定、意见、条例、规定、办法、细则及政策性的通知等文种，均为有编号的正式文件。

　　（四）不在清理范围内的党委系统文件：

　　1、非政策性的事务性文件：请示、报告、通报、公报、批复、函、会议纪要，一般性工作安排，年度工作方案（计划）及干部任免通知、会议通知等事务性的通知。

　　2、内部管理文件：机关工作制度、人事任免、党务工作等。

　　二、清理工作时间安排、工作步骤及责任分工

　　此次清理工作自____年9月开始至____年6月底结束。分为三个阶段：

　　（一）清理初查（____年9月至____年11月）

　　____年9月1日——____年10月31日，由党政办公室牵头负责对党委规范性文件进行初步筛选，并填写《党委规范性文件目录》。11月1日——30日，按照“谁制定（起草）、谁负责、谁执行、谁负责”的原则，由党政办公室将纳入《党委规范性文件目录》的规范性文件交由相关部门初查，相关部门提出继续有效、修改、废止或失效的建议意见及理由报党政办公室。

　　党委部门规范性文件，由制发部门或牵头制发部门负责初步筛选、初查，并提出继续有效、修改、废止或失效的建议意见。

　　（二）集中审查（____年12月至____年3月）

　　____年12月1日——____年2月28日，由党政办公室组织有关人员根据相关部门提出的初查意见，对党委规范性文件进行集中审查，并研究提出继续有效、修改、废止或失效的意见。3月1日——3月31日，由党政办公室在经过集中审查结束后，牵头填写《党委规范性文件集中审查建议表》，并报镇党委审定。

　　党委部门规范性文件，由制发部门或牵头制发部门依照

　　前述要求组织审查。

　　（三）审核发布（____年4月至____年6月）

　　对符合要求、需继续执行的规范性文件，认定继续有效；对存在问题、但需执行的规范性文件，应组织修订并按程序发布；对指导思想或主要政策、措施、规定等方面违反党和国家的路线方针政策、国家法律、行政法规和地方性法规、规章及党内法规和省委、市委、县委决策部署的规范性

　　文件，予以废止；对内容已明显过时和阶段性工作已完成或调整对象已经消失的规范性文件，一律失效。党委规范性文件的清理结果，由党委审核决定并由党政办公室按照有关规定适时公布文件目录。党委部门规范性文件的清理结果，由制发或牵头制发部门审核决定并公布文件目录。

　　目录未经公布的党委系统规范性文件，自____年9月1日起一律废止。

　　三、清理工作组织领导

　　成立某某镇党委系统规范性文件清理工作领导小组，负责此次清理工作的组织领导、综合协调、督促检查等事宜。由党委书记叶枝繁任组长，党委副书记、镇长柳玉强任副组长，各副职领导、各办公室主任及相关部门负责人为成员，领导小组下设办公室，由毛碧舒任办公室主任，负责清理日常业务工作。

　　四、其他事项

　　明月镇规范性文件清理总结

　　按照蓬府办函?____?88号文件精神，明月镇政府高度重视规范性文件清理工作，坚持把规范性文件清理工作作为转变政府职能，统一政令，清除制度性障碍，保证法制统一，维护人民群众合法权益，推进依法行政的重要举措，狠抓工作落实，对全镇规范性文件进行了认真清理，取得了一定成效。现将清理工作情况总结报告如下：

　　一、全镇规范性文件清理工作的基本情况

　　镇政府法制办结合省市要求，以明月镇党政办公室起草印发了《明月镇清理规范性文件工作方案》，召开了镇直部门分管机关负责人会议，明确了清理职责，清理范围，细化了清理办法，提出清理目标要求。历时整整一

　　个月，明月镇人民政府规范性文件进行全方位清理审核，做到了应请尽清。

　　二、清理规范性文件的主要做法。

　　（二）统筹安排，落实清理责任

　　我镇召开镇直主要部门分管机关负责人参加的规范性文件清理工作会议，对清理性工作进行了安排落实，明确规

　　范性文件清理工作，会议明确要求，凡违反或有悖法律法规规定的，越权设有行政许可，行政处罚内容的文件，一律失效，逾期仍执行的，将追究相关部门负责人和有关人员的责任。为保证清理工作任务落实，实行报告工作制度，逾期不报的，将予以通报批评。

　　（三）加强指导，确保清理质量。

　　镇成立了规范性文件清理领导小组，由镇长蒋黎任组长，付镇长杨炬任副组长，办公室主任巫泽友为成员。

　　（四）清理公开，确保清理社会效果

　　三、建立规范性文件清理工作长效机制的建议

　　第一，建立定期清理制度。要及时解决规范性文件运行中存在的矛盾和

　　冲突，坚决杜绝“依法打架”现象的发生。要长期坚持开门清理，建立奖惩机制，鼓励人民群众通过提出合理建议，充分行使民主权利，积极参与制度的建设和完善。

　　第二，建立健全评估制度。对规范性文件情况及时进行评估。评估工作有利于分析规范性文件的合法性、合理性与

　　可行性，有利于规范性文件更好地指导工作，以便进一步规范文件，提高规范性文件质量。

　　第三，进一步完善备案审查制度。要定期进行备案检查，及时发现问题，予以纠正，促进行政机关依法行政。

　　自

　　市发查改委行情政审批况项目清汇理梳理

　　报

　　为正确贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，进一步规范行政审批行为，优化发展环

　　境，有效提高行政审批办理质量和效率，根据《关于对行政审批清理整顿工作进行监督检查

　　的实施方案》文件精神和工作部署，我委高度重视，加强组织领导，狠抓各项工作落实。现

　　将有关情况汇报如下：

　　一、切实加强组织领导

　　一是迅速成立工作小组，由黄光主任总负责，分管副主任具体拟落实，全面启动相关工

　　作。

　　二是根据《中华人民共和国行政许可法》的要求，进一步完善委内审批流程，提高审批

　　效率，制定行政审批标准化体系，业务科室各负其责、各司其职，相互支持、密切配合，切{党内规范性文件清理工作报告}.

　　实实现各业务科室与窗口间的无缝衔接。

　　三是扎实开展行政许可法的学习、宣传及培训。我委认真组织干部职工加强行政许可法

　　的学习，通过学习全体工作人员统一了思想，提高了认识，转变了观念。大家都能从立党为

　　公、执政为民的高度，从科学执政、民主执政、依法执政

　　的高度，充分认识贯彻实施《__人民共和国行政许可法》的重要性和紧迫性，增强了

　　学法用法的自觉性和主动性。

　　二、积极组织推进工作

　　一是明确各业务处室负责人是所承担工作的第一责任人，切实提高行政效能，将发现的

　　问题纳入责任制考核结果，对存在的问题督促整改。

　　二是实现项目“阳光行政”，将办事流程图、办理事项提交材料、办理时限、申请书范文

　　本、办事人员名单、联系方式、投诉电话等通过窗口公示、网上公布等多种形式，向项目单

　　位解读并联审批工作机制和项目申报所需材料，方便企业和公众查询，并及时将审批结果公

　　开，接受社会监督。截至____年10月，发布____年度信息147条，备案18条，审批112

　　条，核准17条；发布____年度信息175条，备案38条，审批112条，核准25条。

　　三是实行“限时办结制”，在材料齐全的情况下，可行性研究报告审批在10个工作日内

　　完成；权限内企业投资项目申请报告核准在5个工作日内完成；权限内外商投资项目核准在

　　5个工作日内完成；企业投资项目备案在5个工作日内完成；政府投资项目招投标事项的核

　　准在10个工作日内完成；固定资产投资项目节能评估和审查在10个工作日内完成。对准予

　　或者不准予行政审批，工作人员会在承诺期内

　　依法作出书面决定，说明理由，并告知申请人依法享有行政复议或提出行政诉讼的权力。

　　遵守对受理或不受理行政审批申请时的法定程序，并出具符合法定要求的书面凭证。当申请

　　人提交的申请材料不全面或不符合法定形式时，工作人员会耐心向其解读相关政策规定和要

　　求。

　　四是完善窗口协调服务机制。受理审批前一次性告知到位、项目审批过程服务到位，完

　　善“主动服务、超前服务、贴身服务、贴心服务”的工作机制。进一步加强项目审批全过程

　　的跟踪、协调服务和督促工作。

　　三、存在的问题

　　一是宣传力度还有待进一步加强。尽管工业、建设工程项目新流程已经市政府门户、媒体和网络问政等方式进行了广泛宣传，仍有部分企业不太了解工业、建设工程项目审批新

　　流程的各个事项和规定，按原流程的要求报送审批材料。

　　二是部分企业未按新审批流程的规定提交各项材料，导致主协办机制无法提速。例如部

　　分企业在申报项目核准时，未同时提供用地预审等材料，导致并联审批机制未能发挥更大的

　　效能。

　　四、下一步工作打算

　　一是全力推进并确保按时完成电子政务和绿色通道制目标任务。由于诸多因素影响，致

　　使这两项工作还没有全面完成，下一阶段将加大工作力度，积极协调各方，力争尽快完成工{党内规范性文件清理工作报告}.

　　作目标。

　　二是对已完成的其他几项工作进行一次“回头看”，巩固并完善已取得的成果，确保这些

　　工作取得实实在在成效不打折扣。

　　三是进一步健全完善依法行政各项规章制度，结合我委工作实际，继续全面深化委依法

　　行政工作，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理长效机制。

　　行政审

　　批工作任重道远，市发改委将坚持以科学发展观为指导，继续深化并全面推进依法行政、政

　　务公开工作，做到一心为民，高效办事，建设廉洁、高效、便民、依法、公开、公正、透明

　　的工作机制，为促进全市经济社会又好又快发展拼搏努力，扎实工作，不断开创发展改革工

　　作新局面，勇创新佳绩。

　　南康市发展和改革委员会

　　____年10月16日篇二：__县行政审批制度改革项目梳理工作总结

　　__县行政审批事项专项清理工作总结

　　按照国务院和省、市、县政府的要求，为进一步优化发展环境，推动政府职能转变，县

　　监察局抽调相关单位人员组成审改办，集中办公，于8月23日至10月10日就全县行政审批

　　事项进行了专项清理，现总结如下：

　　一、基本情况

　　一是领导重视。县政府主要领导高度重视行政审批事项专项清理工作，明确指示由县监

　　察局牵头、相关部门配合开展专项清理，安排审改办同志赴市审改办、__县、__区等地

　　考察学习审改先进经验和做法，并在工作经费上给予了有力保障。各单位做到了主要领导亲

　　自过问把关、分管领导全程参与督促、工作人员高质高效落实，有力推动了专项清理工作顺

　　利开展。

　　二是成立机构。县监察局从编制、物价、法制、政务中心等单位抽调了5名业务精、素

　　质高的同志成立审改办，专门负责行政审批事项专项清理工作。抽调人员做到与原单位工作

　　脱钩，集中办公，直至工作任务完成。

　　三是宣传发动。县政府于9月10日召开了全县行政审批制度改革工作推进大会，会议由

　　县委常委、纪委书记主持，县委常委、常务副县长做主题报告，县委副书记、县长做重要指

　　示，各单位主要负责人参加，为专项清理工作营造了浓厚的工

　　作氛围。县监察局下发了《关于进一步推进全县行政审批制度改革专项工作的通知》，就

　　专项清理工作明确了工作任务、实施步骤、具体要求和责任追究。

篇十六：党内规范性文件不公开

　党内规范性文件的概念、属性、定位

　　作者：王婵

　　肖金明

　　来源：《中共天津市委党校学报》2019年第5期

　　［摘要］

　　党内规范性文件的概念成为区分其与党内法规、党内不成文规定的一个基本指标，但制定主体不充分、表现形式不科学、制定目的不明确的缺陷难以达到

　　作为区分指标的基本要求，不能满足党内规范性文件自身理论发展的客观需要，无法适应并指导党内规范性文件的工作实践，亟待对现有概念进行科学化的重构。政策性、法律性、道德性是党内规范性文件的三个基本属性，三属性

　　彼此独立又相互联系。准确定位党内规范性文件需要借助党内规范性文件与党内法规的关系、党内规范性文件与国家法律的关系、党内规范性文件自身价值追求三个维度进行分析考量，方能体现党内规范性文件在中国特色社会主义法治体系中的应有价值。

　　［关键词］

　　党内规范性文件；概念；属性；定位；价值

　　中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：1008410X（2019）05001010

　　一、党内规范性文件的概念

　　《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第2条对党内规范性文件的概念①

　　作了权威界定，明确了规范性文件的制定主体、表现形式和范围内容，体现了规范性文件的基本特征，一定时期内方便和满足了人们对党内规范性文件的认知和了解，提高了党内外对党内规范性文件的接受度与认同感。但文本化的概念总是滞后于不断发展变化的社会实践，正如西方法谚所说:“法律一经制定就是一部千疮百孔的法律。”法律一经制定出来，就已经过时，对于“定型”的概念同样面临实践的检验，需要通过不断的修正才能做到与时代发展同步，而事实证明带有“时代”烙印的概念才是科学的和有价值的。根据人们对于科学概念的一般理解，普遍认为“科学的概念要求反映出一个事物得以区别于其他事物的本质特征”［1］（P17）。因此，较为科学的党内规范性文件概念应突出反映规范性文件的特质与特性，而这种特质与特性因通过概念中的具体内容予以体现。反观《备案规定》第2条规定的规范性文件的概念，与科学概念的要求进行“对表”，发现此概念与科学概念之间仍有较大差距。

　　（一）党内规范性文件的制定主体涵盖不全、不明确

　　实践中，省级以下党委出于工作的需要，制定了大量的重要文件，如中共安徽宁国市委印发的《党内规范性文件清理工作实施方案的通知》、中共石家庄市委制定的《关于全市开展党的群众路线教育实践活动的实施方案》，依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）判断上述文件不属于党内法规，而除了制定主体，以上两个文件均符合作为党内规范性文件的一般要求根据《备案规定》第2条规定，党内规范性文件的制定主体不包括省级以下党委，但以上两文件的制定内容和制定形式均符合概念中规定的作为党内规范性文件的

　　两个重要条件，其中方案的表现形式可以纳入“意见、通知等重要文件”中“等”的范畴。。如果将上述两个文件作为党内规范性文件对待，既填补了党内规范性理论发展上的空白，实现理论与实践的统一，也可避免大量的重要文件游离于《备案规定》的监督之外。除此之外，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，“探索赋予副省级城市和省会市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”，深圳已经开始试点，并制定了五部党内法规

　　分别是《中国共产党深圳市街道工作委员会工作规则（试行）》《中国共产党深圳市社区委员会工作规则（试行）》《深圳市社会组织党的建设工作规定（试行）》《党支部书记履行党建工作职责考核办法（试行）》《建立健全纠正“四风”长效机制规定（试行）》。。为了更好地贯彻落实党内法规，充分调动这些地方党委党建工作的积极性和主动性，可以探讨是否需要制定党内规范性文件进行配套，赋予以上主体规范性文件的制定权。

　　另外，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）规定，组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等党中央决策议事协调机构和决策议事协调机构的常设办事机构，如中央全面依法治国委员会的常设办事机构设在司法部。又依据《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《机关条例》）第14条规定：“党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构，一般是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的议事协调机构的常设办事机构，承担议事协调机构的综合性服务工作，可以根据有关规定履行特定管理职责。”那么党委办事机构在工作中是否享有党内规范性文件的制定权？作为设立党委办事机构的中央决策议事协调机构能否制定党内规范性文件？第一个问题需结合《机关条例》第13条和第14条的规定做出回答，根据“常设办事机构可以根据有关规定履行特定管理职责”判断，常设机构在有关规定授权的情况下即享有一定的管理职责，被赋予相对独立的管理职能，行使一定的决策权，而决策往往是以制发党内重要文件的形式作为载体，此时常设机构应享有党内规范性文件的制定权；但办事机构在没有履行特定管理职责时不能作为党内规范性文件的制定主体，不享有党内规范性文件的制定权。第二个问题是《改革方案》出台之前，中央全面深化改革领导小组作为中央全面深化改革委员会的前身，在一定时期一定领域制定公布了一批重要的党内规范性文件，如中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。《改革方案》通过后中央全面深化改革委员会仍是党内议事协调机构且承担了更加重要且重大的决策工作，基于工作的需要以及为降低因机构变动带来的规范性文件权威性受损、稳定性下降的现实风险，应将改革后决策议事协调机构的党内规范性文件制定权予以保留并延续。

　　除议事协调机构及常设办事机构以外，党委根据工作的需要，派出对某一特定领域、行业、系统进行领导的工作机关，担任受派出单位（领域）的领导机构，一般指党的工作委员会，简称“党工委”。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第35条规定，中央和省级的党和国家机关必须设置机关党工委，市级单位可以根据需要设置机关党工委。《机关条例》第11条规定，党的工作机关应当履行的职责包括五项，其中第（二）项规定，研究部署职责范围内的工作，按照规定制发党内法规和规范性文件，抓好组织实施和督促落实。也就是说，依据《机关条例》授权，党工委具备党内规范性文件的制定权。这里需要强调的是无论是中央议事协调机构及其常设办事机构，还是中央国家机关工作委员会，都属于党的工作机关，需要讨论的是党的工作机关是否属于中央各部门？或者说中央各部门是否等同于党的工作机关？党的工作机关与中央各部门是什么关系？亟待中央或党内法规作出权威和专门的解释

　　中央办公厅、中央职能部门显然属于中央各部门，比较容易作出判断，在实践中制发了大量的党内规范性文件。

　　中央议事协调机构及其常设办事机构和党的派出机关按照工作性质判断，属于党的工作机关，但在实践中各自制发了一定数量的党内规范性文件，需要探讨其与中央各部门之间的关系。在明确其关系后地方国家机关工委与地方党委部门之间的关系也可明确。。

　　需要强调的是，目前在工作中存在的大量党政机关联合发文的情况也不容忽视，如中办与国办联合发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》，前者属于党内法规，后者则属于党内规范性文件

　　两个文件分别入编《中央党内法规和规范性文件汇编》（1949年10月-2016年12月）。，即党政机关联合既可制发党内法规也可制发党内规范性文件，遗憾的是对二者的属类判断却没有理论上的依据。“存在即合理”的逻辑说明党政机关联合制发文件广泛存在具有其合理性，因为党政机关联合发文“可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、治理中出现的问题”［2］。尤其是在涉及行政组织编制、行政机关工作人员人事管理、重大行政决策和行政责任方面，党政机关主要依靠联合发文来推进上述工作的开展。在党政机构改革背景下，联合发文理应成为处理新型党政关系的一种重要工作方式，因此党政机关应当共同作为党内规范性文件的制定主体

　　有学者认为：党内法规的制定主体不包括国家政权机关，也就是说国家政权机关不能作为党内法规的制定主体。由此判断党政联合制定发布的党规制定主体均不包括单独的国家政权机关。参见苏绍龙：《论党内法规的制定主体》，《四川师范大学学报（社会科学版）》，2018年第5期。对此笔者有异议，党政机关联合制发文件本来就是一个联合工作的主体，不能对其进行拆分，拆分后制发行为绝对不能等同于党政机关联合制发行为，制发的文件性质也有较大不同，否则就没有必要强调党政机关的“联合”了。因此，党政机关联合应当作为党内规范性文件的一个制定主体，只不过制定主体是两个机关的联合。。（二）党内规范性文件制定形式所采用的列举方式不科学

　　《备案规定》第2条通过肯定列举的方式规定了党内规范性文件的制定形式包括但不限于：决议、决定、意见和通知，肯定列举的优势是通过表现形式可较为容易判断规范性文件的归属，但肯定列举容易使人产生“先入为主”的印象，当我们判断某个“文件”的属类时，很容易将以“决议”“决定”“意见”“通知”命名的文件直接当作党内规范性文件对待，而对文件的其他制定形式

　　例如，1986年由中办国办印发的《关于贯彻执行〈中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定〉几个问题的说明》，2006年中共中央、国务院《关于印发〈《中华人民共和国公务员法》实施方案〉的通知》，2010年中共中央、国务院《关于印发〈国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）〉的通知》等，以上“说明”“方案”“纲要”等文件表现形式已在《备案规定》颁布前存在，且已被收录进《1949-2013年中央党内法规和规范性文件汇编》，显然这些文件不属于党内法规，但是否属于党内规范性文件需要明确。由于缺乏明确规定，致使在文件的判断上较为审慎或有所保留，难免会带来对党内规范性文件

　　的遗漏，造成党内规范性文件类型的僵化，增加与其他文件之间的辨别难度。当然，制定形式是判断规范性文件属类的要素之一，虽不是唯一要素，但科学、规范的文件表现形式，能够提高文件判断上的辨识度，减少文件判断归属上的不一致，增加文件判断的可预期。因此，否定列举式或排除式规定既能将所有规范性文件应有的制定形式全部囊括不遗漏，又能以此明显区别于党内法规，提升制定形式在辨别党内规范性文件与党内法规中的价值，使区分二者的判断更加明确。因此，制定形式在概念中可以表述为：除了党内法规七种“法定”形式之外的形式均可作为党内规范性文件的制定形式。

　　（三）党内规范性文件的制定目的没有得到充分体现

　　社会规范基于调整对象的不同，制定目的迥异。制定法律的目的是为了体现和维护统治阶级的利益或意志，制定党内法规的目的是为了规范党组织的工作、活动，规范党员的行为，二者的制定目的都较为明确地体现在概念中。而相比之下党内规范性文件的制定目的显得非常“隐晦”，《备案规定》第2条这样描述：“规范性文件是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的……”显然，“履行职责过程中”这样的表述太过笼统，难以反映制定党内规范性文件的真正目的。中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委同时是党内法规的制定主体，上述主体规范党组织的工作、活动和党员行为的过程其实就是履行职责的过程，在这个过程中形成的不是党内规范性文件而是党内法规。因此，我们需要对履行职责进行具体明确的解释。通过对不同层级党内规范性文件的梳理分析，多数党内规范性文件在于贯彻落实国家政策、法律法规以及党内法规，也就是说党内规范性文件的目的重在执行。例如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

　　公布后，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016-2020年）》、中办国办印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》等一系列党内规范性文件作为配套

　　有学者认为，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》属于党内规范性文件。参见宋功德《党规之治》，法律出版社，2015年版第503页。笔者对此表示质疑，原因主要有两点。一是该决定的制定主体是中共中央，属于党的中央组织，不符合概念中规定的主体；二是如果将该文件定位为党内规范性文件，那么在位阶上必然低于党内法规，但我们发现在该决定通过后，中办与国办印发了党内法规：关于《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，显然作为决定的“党内规范性文件”是不可能指导制定党内法规的，只存在条件成熟后向党内法规转化的可能。。《中国共产党党务公开条例》公布后出台了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》；《中华人民共和国公务员法》实施后，中办国办印发了《公务员法实施方案的通知》，此类文件不在少数，这足以说明制定党内规范性文件的主要目的在于贯彻执行。

　　综上，党内规范性文件较为科学的概念表述是：一定层级（特定）的党组织及其部门、中央议事协调机构及其履行特定管理职责的常设办事机构、党委派出机关、党政机关联合在贯彻执行党和国家政策、法律法规、党内法规过程中依照规定的权限、程序制定并公开发布的（涉密除外）除党内法规七种“法定”形式之外的，具有普遍约束力并可反复适用的重要文件。

　　二、党内规范性文件的属性

　　党内规范性文件具有政策、法律、道德三重属性，其中政策性是党内规范性文件的首要属性。政策性、法律性、道德性三属性也是党内规范性文件与党内法规、党内不成文规定相区分的一个重要指标。

　　（一）政策属性

　　政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。权威性、规范性、时代性、政治性是政策的四个主要特征。对任意一个党内规范性文件文本内容分析发现，党内规范性文件就是特定党组织为了实现自己所代表的人民的利益与意志，以规范性文件的形式规定了在一定历史时期内，完成某项工作任务应达到的目标、遵循的原则、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。因此，党内规范性文件其实就是政策的一种载体形式，属于政策的范畴。另外，党内规范性文件通过制定主体、表述方式、名称、制定形式、语言使用等全面诠释了政策属性的四个基本特征。首先，党内规范性文件的制定主体为一定层级的党组织，而党的领导权威为党内规范性文件的制定提供了权威上的保障，因此，权威性是党内规范性文件与生俱来的品性。其次，在规范性文件的表述方式上，通常采用“重要意义、指导思想——遵循的原则——方法、方式”这样一种较为严谨的逻辑结构；在规范性文件名称的使用上基本采用决定、决议、意见、通知四种，对其他名称的使用较为谨慎

　　在对《1949-2013年中央党内法规和规范性文件汇编》中202件中央党内规范性文件名称进行统计时发现，以意见、通知、决定、决议命名的党内规范性文件占总文件的95%以上，不足5%的名称为其他种类，如纲要、规划、方案等。。

　　此外，政治性的语言和程式化的发文方式都体现出较强的规范性，而规范性恰恰是规范性文件具备权威性的一个先决条件。再次，中国共产党作为社会主义事业的领导核心不仅面临着如何建设好党组织的考验，还面临着如何处理好关系国家前途命运的经济、政治、文化等诸多方面的重大事项，对其中符合社会发展规律、体现时代精神、反映人民利益的党的意志主张以一种较为稳定的方式表现并让其在一定时期内指导经济社会的发展，“由于党必须始终保持生机活力以领导改革开放事业稳步前行，党内法规中应当有相当一部分宜通过段落式的表达方式而非条款式进行规制。”［3］因此，灵活性较强的党内规范性文件应作为承载党的领导意志的最佳选择，而其被赋予的“时代性”特征也是时代选择的必然结果。最后，党内规范性文件的内容政治色彩浓厚，在名称和语言的使用上政治性突出。贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设四个方面的内容更多体现的是一种方向上的指引，通过政治指令、政治号召、政治举措确保具体政治任务的完成。在名称上，规范性文件多采用决议、决定、意见、通知的形式，几乎没有采用准则、条例、规则、规定、办法、细则这些带有明显法律色彩的名称。在语言表达上较多使用“为贯彻落实某次大会的精神”“重视”“强化”“探索”“鼓励支持引导”等偏政治性的术语。归结而言，权威性、规范性、时代性、政治性特征共同构成了政策的品格，而政策性伴随中国共产党的领导执政地位与生俱来，内涵于党的各项决策主张之中，表现于党制定的各类文件形式之上，因此政策性理应作为党内规范性文件的首要属性。

　　（二）法属性

　　法作为一种行为规则有着较为严密的逻辑结构（假定-行为-后果），同样，党内规范性文件作为管党治党的重要依据，更应具备完整的结构形式。“意义阐述—原则遵循—方式方法”形成了独特的规范性文件式逻辑结构，“假定-行为-后果”这种“经典”的法逻辑结构在具体的党内规范性文件中表现得并不明显，需要结合文件段落之间的内容加以提取获得，因此，“内含于文”的法逻辑结构极易造成规范性文件所具备的法属性被弱化、忽视甚至是被抛弃。

　　如中办国办印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》第（十六）项段尾最后一句话“对因重视不够、社会治安防范措施不落实而导致违法犯罪现象、治安秩序严重混乱或发生重特大案件的地区，依法试实行一票否决权制，并追究有关领导干部的责任。”再如，中办国办联合印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》第（二）项段尾最后一句“落实决策责任追究制度，对违反决策规定、出现重大决策失误而造成重大损失或恶劣影响的，按照谁决策、谁负责的原则，严肃追究决策者的党纪政纪责任，触犯法律的依法追究其法律责任。”以上两例很容易提取到法的一般逻辑结构，类似的规定还有很多，因此，不能因外在表述形式上的差异而否定规范性文件所具备的法属性。另外，有些文件中“假定-行为-后果”的逻辑结构需结合前后段落进行提炼，如《关于加强社会治安防控体系建设的意见》除了在第一部分介绍了加强社会治安防控体系建设的指导思想和目标任务外，其余五部分分别论述了如何加强社会治安防控体系的建设，其中第（十八）项规定要充分发挥综治组织的组织协调作用以及如何组织协调，随后具体列举了领导的配置：乡镇综治委主任可由乡镇党委书记担任，综治办主任应由党委副书记担任。第（十六）项规定了要严格落实综治领导责任制，对因重视不够等原因导致违法犯罪现象严重的，追究领导责任。结合两项规定我们可以推导出：乡镇综治委领导如果没有积极有效参与社会治安防控工作，没有按照第（十六）项规定落实组织协调作用，将会受到相应的追责，完全符合“假定—行为—后果”式结构形态。

　　此外，党内规范性文件具备指引、教育、评价、预测、强制的作用，且作用的领域并不局限于党内。如中办国办印发的《政法机关不再从事经商活动的实施法案的通知》（以下简称《通知》），要求今后政法机关不能再从事经商活动，并将现有的企业进行撤销和移交，这就为政法机关的发展指引了方向。同时，按照《通知》的要求，如果在文件公布后，党政机关依然有经营性行为，即可判定该行为属于不合规定的行为，体现了预测和评价的作用。

　　《通知》最后规定，如果在整改期间发现违反纪律的情形，由各级纪委负责追究主管人员和直接责任人员的责任，体现了党内强制的作用。《通知》本身则起到一定的教育作用，教育广大政法工作人员不得从事经商活动。特别指出的是，《备案规定》规定了党内规范性文件的六项审查内容，其中就包括合宪合法性审查，这说明只有具备一定的同质性即法属性才能进行合宪合法的审查，否则会因种类差异较大而缺乏共同的审查基础。

　　（三）道德性

　　党内规范性文件的道德性主要体现在对文件的贯彻落实规定中，在这一点上，党内规范性文件与党内法规有很大的不同，虽然党内法规也从道德层面通过倡导等方式督促党组织、党员依规行为，但这种方式不能满足从严治党、建设责任政党的要求，不符合法治政党建设的一般法理，因此，依靠道德手段来贯彻落实党内法规并不是主要方式。

　　党内规范性文件本身内容的广泛与复杂，决定了规范性文件自身的执行能力尚不能与之相匹配，特别是受“外溢”效应影响的规制缺少执行上的有效保障，而依靠传统的党内强制方式（问责、处分）保障实施又会产生对非党员、非党组织、非党员领导干部的党内强制执行不能的新问题。既要照顾到党内规范性文件的特殊性又要解决上述诸多难题，一种强调自我内在约束的道德手段成为贯彻落实党内规范性文件的主要方式，而以依靠党内强制力的保障实施成为贯彻落实规范性文件的次要方式。党内规范性文件一般通过倡导、呼吁、号召的方式达到督促义务履行的目的，而设定这种督促方式的前提是假定人都具有较高的道德水准，一旦有义务的不履行则会受到内心的强烈谴责，这种谴责就是道德强制，正所谓“道德强制的形式往往是通过让人感到羞耻感、罪恶感而起作用，具有内在的强制性。”［4］(P176)如中共中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，将非公有制企业党组、领导、出资人、职工、一般党员都作为加强和改进党建工作的对象，但不难发现此类规范性文件对规制对象并不产生实质意义上的强制，而主要是通过“认真履行”“统筹协调”“引导培养”“探索开展”等方式督促相关主体的自觉落实。同时相信责任主体会主动履行规范性文件

　　设定的义务，否则责任主体会因难以承受自我责备的“煎熬”而最终将义务履行，关键就是道德的权威性可以让强制内化，达到与执行同样的效果。通过制定党内法规制度实现党内治理的秩序必然要蕴含道义的价值和道德的追求，否则规则制定得再严谨也不能说规则是完美的、可被广泛接受的，因为基本的人性没有得到反映，作为道德人的一般特征没有得到体现。因此，党内规范性文件本身就必须具备道德底蕴，这种道德诉愿引导义务的履行者积极向善，与此同时党内强制作用的空间应被压缩。当然，依靠道德权威产生的强制带来的局限客观存在，仍需诉诸传统的党内强制力予以保障作为补充，因为没有一种方式可以解决治理中存在的所有问题，多元治理方式符合党内治理的实践逻辑，而“礼兵结合”以“德”为先、为主的方式既能突出党内规范性文件在实施中的特性，又能满足党内规范性文件贯彻落实工作的实际需求，也符合法治与德治结合的治理要求。因此，道德性应贯穿于党内规范性文件贯彻落实的始终。

　　三、党内规范性文件的定位

　　探讨党内规范性文件的定位就是要厘清党内规范性文件“前后上下左右”之间的关系和确定党内规范性文件自身的价值追求。具言之，就是要梳理党内规范性文件与党内法规之间的关系，党内规范性文件与党长期形成的传统、作风之间的关系，党内规范性文件与国家法律之间的关系。

　　（一）

　　党内规范性文件与党内法规的关系

　　1.党内规范性文件与党内法规“聚焦”于党内，二者目标追求一致。党内规范性文件与党内法规共同组成了党内法规制度，二者在制定主体、规制对象、保障实施方面均未超出党内范畴。

　　首先，二者制定主体高度重合。根据《制定条例》规定，党内法规的制定主体包括党的中央组织以及中央纪律委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。党内规范性文件的制定主体除了不包括党的中央组织之外，完全同于党内法规的制定主体。

　　制定主体的高度重合可以最大限度地避免党内法规与党内规范性文件之间的不一致，保证党内法规制度体系的和谐统一。其次，二者共同约束党内公权力。党内法规规范党组织的工作、活动和党员的行为，党内规范性文件约束特定党组织的履职过程，二者在本质上都是对执政党公权力的制约。再次，二者的实施离不开党内强制力的保障实施。与法律依靠国家强制力保障实施有所不同，党内法规与党内规范性文件在实施上要依靠的是潜在的国家力量，它不是传统意义上真正的国家强制力，而是一种党内权威、党内震慑，强调党内权力的运行排除外部强制力干涉并最终通过党内纪律、党内处分保障实施。

　　党内法规与党内规范性文件虽“聚焦”于党内，但二者的“溢出”效应中国共产党特殊的执政地位决定了二者的约束力均已超出党内，对社会事务、国家事务产生一定程度的规制效力。国内众多学者也认为党内法规确实存在“外溢”效应，党内法规尤其是党政机关联合印发的“混合型党规”调整对象不仅包括党员干部也包括非党员干部。参见欧爱民、李丹：《党内法规法定概念之评述与重构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2018年第1期。

　　不可回避，相比党内规范性文件的“溢出”更加明显

　　《备案规定》指出，党内规范性文件包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及群众切身利益以及加强和改进党的建设方面的重要文件，显然除加强和改进党建的内容属于党自身建设领域所规范的事项外，其他三方面均涉及党外事务。。

　　虽然二者发生了不同程度的功能外溢，对党外事项进行了规制，但仍不能从根本上改变二者隶属于党规

　　党规是党内法规与党内规范性文件的统称。

　　的事实。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》的约束对象不仅有党政机关，还包括大量的参公事业单位、人民团体等组织。约束对象的广泛并不能因此消解该条例的制定目的，即通过发挥党组织、党员在践行厉行节约反对浪费中的模范带头作用，引导全社会形成一种崇尚节俭的良好风气。此外，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，其中第七部分就“加强和完善党对人民政协协商民主建设的领导”作了专门规定，目的是在加强政治协商民主建设的同时强化党的领导。因此，党内法规与党内规范性文件虽然效力“外溢”，但这种有限的“溢出”毕竟不同于国家法律和其他社会规范，制定党内法规与党内规范性文件的出发点和落脚点都直接或间接地转向党内，并最终通过义务性规定达到引导和规范党组织、党员行为的目的。

　　诚然，党内法规与党内规范性文件不会因功能上的“外溢”而改变二者的“党性”，我们也不能摒弃这种“外溢”，因为党内法规制度本身就是一个开放的制度，党领导一切的战略定位为这种开放性提供了强有力的合法性背书，同时作为执政公权力也需要被约束，只有将公权力关进制度的“笼子”才能充分保障权利。党内法规通过条款的形式约束党内权力，党内规范性文件依靠说理+对策的方式倡导党内权力运行向善，前者实现对权力的外在制约，后者实现了对权力的内在约束，二者统一于“把权力关进制度笼子”的目标定位，服务于“维护人民根本利益”的价值追求。

　　2.党内规范性文件不同于党内法规，不同的内在特征决定了二者功能上的外在差异。“党内法规有一套完整的逻辑结构，使得党规制度安排比规范性文件的政策措施更加确定、更加严密、更可预期、更加稳定、更加权威。”［5］(P5860)通过对二者概念、文本的比较研究，党内法规与党内规范性文件之间具有很大的区别（见表1）。

　　通过以上对比可以看出党内法规与党内规范性文件存在诸多差异，这些差异决定了二者的不同分工，“解决短期、局部、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，拟采取动态调整的灵活政策措施等，更适合制定规范性文件；解决中长期的系统问题，固化比较成熟定型的经验，设定比较稳定的职权职责、权利义务等，则更适合制定党内法规［5］(P5860)。不同的分工决定了二者不同的功能定位，而功能的不同正是二者内在差异的外在延伸。因此，党内法规的功能面向是为党依法执政、科学执政提供长期、稳定的执政依据，党内规范性文件的功能面向则是为党依法执政、科学执政提供阶段性的、探索性的规范指引和行动指南，相比之下，党内规范性文件具有更强的前瞻性与灵活性。

　　3.党内规范性文件与党内法规相衔接、相补充，共同完善党内法规制度体系。按照一般法理的要求，制定出的下位法应与上位法不冲突、不矛盾，这是制定下位法必须要遵守的普遍原则和最低标准，但不是最终目标。就国法系统而言，国家法律体系内不同位阶法律之间的有效衔接和补充是手段，达到体系的内在和谐统一才是目的。同理，党内规范性文件在制定过程中既不能与党内法规相冲突，也不得与上位党内规范性文件相矛盾，只有这样才能实现党内法规制度体系内下位法与上位法相衔接、相补充的理想状态。党规语境中的“衔接”是指党内规范性文件通过细化党内法规之规定实现二者无缝对接。

　　例如，为更好落实“中央八项规定”，中办国办先后印发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》等系列规范性文件作为党内法规的配套规定。此外，党内规范性文件转化为党内法规也是实现二者衔接的重要方式，加强和改进党建方面的党内规范性文件在条件成熟时应及时转化为党内法规，通过稳定性较强、层级较高的党内法规的形式实现管党治党和全面从严治党，达到党内规范性文件与党内法规终极衔接的目的。党规语境下的“补充”是指党内法规与党内规范性文件互相协作、互为补充，发挥二者相互“填补”的作用，形成加快完善党内法规制度体系的合力。例如，在《党政机关厉行节约反对浪费条例》出台之前，中办国办就联合发布了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，该通知在正式党内法规出台前发挥了与党内法规相同的约束作用，但通知本身不是党内法规，通知与条例不能相互替代。

　　另外，需要特别指出的是在党内法规与党内规范性文件之外，在党内存在着大量长期以来形成的传统、习俗和作风，由于是不成文的规定，因此，它们不是党内法规制度体系的组成部分。但这些不成文的规定，特别是我们党长期以来经过反复检验是好的传统、习惯，在条件成熟的时候，要及时将它们“升级”并纳入党内法规制度的范畴，《党政机关厉行节约反对浪费条例》就是成功“晋级”的典范。因为党内法规制度体系应是一个开放的系统，应将所有有益于党的领导、党的建设方面的成文的、不成文的规定及时纳入体系中来，“党规制度体系是各类规范

　　“规范”应是一个广义的概念，既包括成文的规范，也包括约定俗成的不成文的各种规范。相辅相成、协调一致，共同构成的一个有序运行，与时俱进的统一整体。”［5］(P291)总之，完善党内法规制度体系不仅需要党内法规与党内规范性文件之间的衔接一致，还要重视党内不成文规定在体系外发挥的作用，做到出“风习”入体系。

　　（二）党内规范性文件与国家法律之间的关系

　　党内规范性文件与国家法律之间的外部关系是定位党内规范性文件不能忽视的重要方面，但遗憾的是长期以来受到“党内法规与国家法律并存是中国法治的一大特色”［6］的影响，学者将研究重心放在了党内法规与国家法律之间的关系上，忽略了对党内规范性文件与国家法律间关系的研究。笔者在中国知网输入主题“党内规范性文件与国家法律关系”进行检索，没有找到相匹配的答案。效力层级低不应成为研究空白的理由，相反，因“外溢”带来的与国法调整事项的交叉重合应当成为研究党内法规、国家法律间关系的重点，只有这样才能突破原有的研究局限，将党内法规与国家法律之间的关系扩大到党内规范性文件与国家法律之间的关系上，以此为党内法规制度体系与国家法律体系的有机统一寻找新的出路。

　　党内规范性文件与国家法律在功能上互补，通过法律的治理是实现国家法治的重要途径，通过制定党内规范性文件规范执政党行为是实现党内治理的一种重要方式。依规治党是依法治国的重要前提和保障，只有执政党严格律己，带头模范遵守国家法律，法治才能成为信仰，法治中国的目标才能实现。中国共产党只有将依法与依规相结合，才能保证党领导国家事务和社会事务有法可依、有规可循，保证中国特色社会主义法治建设方向正确、道路通畅。因此，党

　　内规范性文件与国家法律之间也应形成一种相互衔接和相互协同的关系，但形成衔接与协同关系的前提与基础应是尊重二者各自的发展规律。党内规范性文件与国家法律之间的共性是二者相互衔接的前提，存在的差异则为二者的协同提供了可能，以完善中国特色社会主义法治体系为目的是二者衔接的重要前提，功能上的互补是二者协同的必要条件。一方面，党内规范性文件解释和执行国家法律，如《中华人民共和国档案法》颁行以后，中办国办联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，在对法律细化的同时化解了法律的滞后。另一方面，党内规范性文件在一定时期内可以填补法律法规的空白，同时对以后法律、法规的出台起到督促和指导的作用。例如，中办国办在2016年5月联合发布了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，不久公安部就印发了《公安机关执法细则》部门规章，国办发布了《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》等专业性行政规范性文件。

　　不同的规则体系、统一的价值追求决定了党内规范性文件与国家法律

　　的衔接既必要也必需，而党内规范性文件转化为国家法律是二者衔接的“最高境界”。在转化过程中应框定转化的类型，即明确可以并适合转化成法律的党内规范性文件的类型，但需要强调的是即便要转化也应保持高度的“克制”。一是党内规范性文件一般不直接创设行为规则且内容都较为笼统和抽象，如涉及人民群众切身利益的文件并不直接规定人民群众的具体权利义务，不会造成群众权利的减损和义务的增加，这一点完全不同于党内法规对党员权利义务的规定，也不同于国家法律对公民权利义务的规定。同时即便是笼统与抽象的规定只要不违背现有法律的精神和原则，且其所规定的事项有助于法律的实施，就应给予此类规范性文件更多发挥作用的空间，而不应将它们转化为国家法律。二是党内规范性文件的适时性和灵活性是一般法律规范所不可比拟的，强调转化的后果会消减规范性文件的作用，还会造成党内规范性文件与国家法律之间界限模糊不清。例如，贯彻执行中央决策部署和指导推动经济社会发展的这两类规范性文件，它们的阶段性、时效性较强、稳定性较弱，受政策调整、经济社会改革影响较大，用较为稳定的法律形式进行固化反而会制约其灵活性与适应性优势的发挥，因此，不主张将它们全部直接转化成国家法律。如确需转化，应考虑将贯彻执行中央决策部署类的党内规范性文件适时转化为行政法规或行政规范性文件，因为制定此类规范性文件的目的重在执行。三是加强和改进党的建设方面的党内规范性文件的最佳转化方向应是党内法规，如确有必要可再将党内法规上升为国家法律。通过上面的分析可以看出，适合转化成国家法律的党内规范性文件只有贯彻执行中央决策部署这一类，其他三类规范性文件在转化的问题上坚持“党内保留”。

　　（三）党内规范性文件自身的价值追求

　　任何规范的设计与制度的构建都是以实现一定的价值为目标，法律的价值目标，表现为广泛认同的预见和期望的法律价值关系运动的方向和前途，其在人们的法律实践中具有重要的指引和导向作用。党内规范性文件也不例外，在制定的过程中就蕴含了特定的价值，或者说是制定党内规范性文件所承载的特定价值理念和追求。

　　第一，效率是党内规范性文件的一个重要价值追求。“制发和实施文件，这是我们党执政治国的一种重要方式。”［5］(P266)相较于制定和实施法律，党内规范性文件的制定发布相对便宜，问题的解决也往往比较及时和有效。

　　如在社会主义协商民主建设方面，2015年1月中共中央印发了中央党内法规《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，随后，为了具体落实协商民主方面的建设，中央先后印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》三部党内规范性文件。一是从时间上看，以上党内规范性文件的制发时间集中在2015年且都在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》印发之后，说明党内规范性文件的制定印发程序相对灵活和便捷，这是党内法规难以做到的。二是从内容上看，之后印发的三部党内规范性文件是对前述党内法规的具体化，分别从政协协商、城乡社区协商、政党协商三个层面阐释如何加强社会主义协商民主的建设工

　　作，同时三部党内规范性文件自身的表述非常直观和清晰，使得对上位党内法规的认同度和接受度得到提高，党内法规的执行效率得到提升。

　　第二，制约权力是党内规范性文件所追求的另一重要价值。“有权力必有约束”，党内法规为政党执政提供基本依据和遵循，也是对执政党行为本身的约束，因此，权力制约的价值体现得较为明显。党内规范性文件不是直接管党治党的依据，相较于党内法规，其对党员、党组织的权力制约价值明显弱化。事实上，党内规范性文件对于执政党公权力的制约虽然不是通过条款逐条规定权力主体的职责与责任追究，但实际上权力制约的思想贯穿于规范性文件的始终。例如，中办国办印发《关于深化职称制度改革的意见》（以下简称《意见》），选择该文件进行例举的原因是《意见》不属于党建方面的文件，不直接对执政党进行约束，在此强调其权力制约的价值具有显著的代表性和较强的说服力。

　　由于该《意见》属于党政机关联合制发，其约束或适用的范围就应包括党组织和政府两类机关，《意见》通过具体的行为指南和方法路径指引实现了对政府部门、各级党委及其组织部门、用人单位等相关主体行使权力的约束，对用人单位这类非公权力享有主体的规制不影响《意见》从整体上约束公权力的主要目的，且规范性文件最后的落脚点仍在规制公权力的主体上，这在党内规范性文件中不是个案而是一种较为普遍的现象。在全面从严治党的背景下，这恰恰迎合了哪里有执政权哪里就有约束的法治诉求，服务于党的全面领导并为党的领导提供切实依据的同时为监督执政提供制度保障。

　　参考文献：

　　［1］何华辉.比较宪法学［M］.武汉：武汉大学出版社,2013.

　　［2］常纪文.把握好国家立法与党内法规制定的关系［N］.学习时报，20140303.

　　［3］屠凯.党内法规的二重属性：法律与政策［J］.中共浙江省委党校学报，2015，(5).

　　［4］HLA.Hart.England.TheConceptofLaw［M］.OxfordUniversityPress,1961.

　　［5］宋功德.党规之治［M］北京：法律出版社，2015.

　　［6］伊士国.论形成完善的党内法规体系［J］.学习与实践,2017，(7).

　　责任编辑：王篆

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